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I/ Le modèle abouti du Conseil économique, social et environnemental français 

  A) L’institutionnalisation du lobbying 

  B) L'exemple d'un lobbying au service de l'intérêt général 

II/ Le modèle inachevé du Comité économique et social de l'Union européenne 

  A) La prépondérance des partenaires sociaux 

  B) L'absence de conditions favorables à la défense de l'intérêt général

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I/ Le modèle abouti du Conseil économique, social et environnemental français

58. Le Conseil économique, social et environnemental est l'une des institutions (A) introduites par la Constitution de la Vème République. En tant qu'institution républicaine, il œuvre au profit de l'intérêt général (B).

A)L’institutionnalisation du lobbying

59. Dans Lobbying : cadre, outils et stratégies, Viviane de Beaufort précise que « le lobbying peut être exercé par une diversité d'entités, et non pas seulement par les entreprises de conseil en lobbying (...). Des organisations non gouvernementales (ONG), des associations, des citoyens, parfois, interviennent de plus en plus ; (…) l'action de lobbying nécessite désormais l'action coordonnée (stratégie d'alliances) de groupes organisés à caractère économique et social »¹. Justement, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) français est le réceptacle constitutionnel de l'action de lobbying des partenaires sociaux notamment. Cela transparaît dans le rapprochement entre les détails apportés par Madame de Beaufort sur la définition du lobbying et les dispositions juridiques fondant l'existence du CESE.²

60. Madame de Beaufort signale que « le véritable lobbying est le lobbying normatif ou décisionnel, autrement dit celui qui va s'exercer en lien plus ou moins étroit avec l'adoption, la modification ou le retrait, l'annulation d'un texte, d'une décision, d'une politique. »³ À cet égard, concernant le CESE, la Constitution française du 04 octobre 1958 prévoit, en son article 69, alinéas 1 et 2, que :

    « Le Conseil économique, social et environnemental, saisi par le Gouvernement, donne son avis sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret ainsi que sur les propositions de lois qui lui sont soumis.

    Un membre du Conseil économique, social et environnemental peut être désigné par celui-ci pour exposer devant les assemblées parlementaires l'avis du Conseil sur les projets ou propositions qui lui ont été soumis. »⁴

61. Mme de Beaufort décrit le lobbying de métier essentiellement comme « l'intermédiation entre le monde des intérêts socio-économiques privés et celui du pouvoir réglementaire, législatif ou administratif. Dans cette perspective, le lobbying consiste en la promotion d'un intérêt privé auprès des instances décisionnaires, qui passe par la mise en œuvre d'actions tendant à agir directement ou indirectement sur la prise de décision publique. »⁵ À ce sujet, l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social dispose en son article 1, alinéas 1 et 2 :

    « Le Conseil économique, social et environnemental est auprès des pouvoirs publics une assemblée consultative.

    Représentant les principales activités du pays, le Conseil favorise leur collaboration et assure leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation. »⁶

    L'article 7 de la même ordonnance présente la composition du CESE. L'institution comprend des « membres au titre de la vie économique et du dialogue social ». Parmi eux se trouvent des « représentants des salariés », des « représentants des entreprises privées industrielles, commerciales et de services », des « représentants des exploitants et des activités agricoles », des « représentants des artisans » ainsi que des « représentants des professions libérales ». Tous « sont désignés, pour chaque catégorie, par les organisations professionnelles les plus représentatives. ».⁷ Le CESE comprend aussi des « membres au titre de la cohésion sociale et territoriale et de la vie associative » et des « membres au titre de la protection de la nature et de l'environnement ».⁸

62. En définitive, le Conseil économique, social et environnemental français constitue une institutionnalisation du lobbying. Il incarne l'intermédiation entre des intérêts particuliers divers et la sphère publique en tant qu'espace de décision. En cela, il est comparable aux grandes sociétés de lobbying qui représentent chacune plusieurs intérêts spécifiques en assurant l'intermédiation entre ceux-ci et la sphère publique en tant qu'espace de décision. Cependant, contrairement à ces grandes sociétés de lobbying, le CESE dispose d'une existence, d'une reconnaissance, d'une légitimité et d'une influence effective structurelle certaines. Le CESE est donc une institution clé pour envisager la pleine réglementation de l'activité des lobbyistes professionnels.

B)L'exemple d'un lobbying au service de l'intérêt général

63. À la différence des autres organisations de lobbying, le CESE est caractérisé par une très grande transparence. En effet, suivant les dispositions de l'ordonnance n° 58-1360 :

    _ « les séances de l'assemblée sont [généralement] publiques »⁹ ;

    _ « les avis et rapports du Conseil en assemblée sont » publiés « au Journal officiel. »¹⁰

    En pratique, le CESE utilise aussi l'ensemble des moyens disponibles sur Internet pour atteindre directement le public : site internet étoffé, flux rss, lettre d'information et réseaux sociaux.¹¹ Cette transparence assure une défense passive de l'intérêt général car, sans permettre à chaque citoyen d'intervenir directement dans l'activité du CESE, elle permet à chacun de disposer d'une information qui concourt à la formation de l'intérêt général. Avec une telle information, toute personne intéressée peut développer sa propre position à destination du législateur, seule autorité en mesure de formuler ce qui relève de l'intérêt général.

64. Le CESE permet aussi l'épanouissement d'une défense active de l'intérêt général car il « peut être saisi par voie de pétition de toute question à caractère économique, social ou environnemental. »¹² Si les conditions de recevabilité sont remplies, « le Conseil se prononce par un avis en assemblée plénière sur les questions soulevées par les pétitions recevables et sur les suites qu'il propose d'y donner.
    
    L'avis est adressé au Premier ministre, au président de l'Assemblée nationale, au président du Sénat et au mandataire de la pétition. Il est publié au Journal officiel. »¹³

    Par ailleurs, « chaque année, le premier ministre fait connaître la suite donnée aux avis du Conseil économique, social et environnemental »¹⁴, selon les termes de l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1360. La pétition au CESE permet ainsi à « au moins 500 000 personnes majeures, de nationalité française ou résidant régulièrement en France »¹⁵ d'intervenir dans l'activité constitutionnelle des institutions de la République.

65. En conséquence, le CESE incarne le modèle d'un lobbying au service de l'intérêt général en France. Il est donc l'autorité appropriée pour établir les packs de conformité à destination des lobbyistes professionnels en accord avec une réglementation de droit strict de leur profession.¹⁶ Il pourrait aussi pertinemment participer à la création de labels en collaboration avec les organisations attachées à contrôler les activités des lobbyistes professionnels.¹⁷

II/ Le modèle inachevé du Comité économique et social de l'Union européenne

66. Comme le CESE pour la France, le Comité économique et social a une importance constitutionnelle pour l'Union européenne. Son existence, sa composition et ses fonctions sont en effet établies au sein des Traités fondateurs de l'Union.

    L'article 13 §4 du Traité sur l'Union européenne prévoit notamment que : « le Parlement européen, le Conseil et la Commission sont assistés d'un Comité économique et social ».¹⁸ Quant au Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, sa section 1 du chapitre 3 du Titre I de la Sixième partie est spécialement consacrée au « Comité économique et social ».¹⁹

67. Au niveau de l'Union, le Comité est aussi le réceptacle du lobbying de divers intérêts particuliers. Le site internet du Comité confirme d'ailleurs cette fonction de réceptacle en présentant l'organe consultatif comme « la plateforme institutionnelle consultative grâce à laquelle les représentants des milieux socio-économiques européens peuvent et doivent exprimer leurs points de vue de manière formelle sur les politiques communautaires. Il leur permet ainsi de (…) participer pleinement au processus décisionnel de l'Union européenne. »²⁰

68. Cependant, à la différence du CESE français, le Comité économique et social est dominé par les préoccupations liées au dialogue social (A). Par ailleurs, il est marqué par des conditions défavorables à la défense de l'intérêt général (B).

A)La prépondérance des partenaires sociaux

69. Le site internet du Comité confirme également la prépondérance des partenaires sociaux. Les « 350 membres (ayant le titre de Conseillers) » sont en effet « organisés en trois groupes : 

    1. Employeurs

    2. Travailleurs

    3. Activités diverses ».²¹

    Cette organisation est en accord avec les dispositions du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dont l'article 300 §2 prévoit que le Comité « est composé de représentants des organisations d'employeurs, de salariés et d'autres acteurs représentatifs de la société civile »²².

70. La comparaison avec le CESE français révèle que l'organisation du Comité économique et social de l'Union européenne est défavorable à diverses catégories, y compris les associations, les organisations étudiantes et mouvements de jeunesse ainsi que les organisations attachées à la défense de l'environnement et de la nature. Toutes ces catégories sont rassemblées dans le groupe « activités diverses » du Comité au sein duquel leurs préoccupations particulières sont diluées. En revanche, au sein de leur groupe respectif, les partenaires sociaux sont en mesure de fixer, garantir et consolider leurs positions.

71. Le résultat de l'avantage accordé aux partenaires sociaux est que le travail du Comité économique et social demeure systématiquement filtré par des préoccupations relatives au dialogue social. Des sujets tels que la protection de l'environnement, l'avenir de la jeunesse, la cohésion des territoires de l'Union, … sont donc traités dans la mesure où ils pèsent sur les rapport entre les employeurs et les travailleurs ou les intérêts particuliers à chacun de ces deux groupes.

B)L'absence de conditions favorables à la défense de l'intérêt général

72. Les rapports entre le Comité économique et social de l'Union européenne et le législateur de l'Union sont similaires à ceux existant entre le CESE français et le législateur français. L'article 304 §1 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) dispose en effet : « Le Comité est consulté par le Parlement européen, par le Conseil ou par la Commission dans les cas prévus par les traités. Il peut être consulté par ces institutions dans tous les cas où elles le jugent opportun. Il peut prendre l'initiative d'émettre un avis dans les cas où il le juge opportun. »²³

73. Cependant, les institutions de l'Union européenne auxquelles peut s'adresser le Comité économique et social sont dispensées de devoir exposer « la suite donnée aux avis » de l'organe consultatif, contrairement au premier ministre français à l'égard du CESE français²⁴. Cette absence d'obligation de compte rendu imposé aux institutions de l'Union est au détriment d'une possible défense active de l'intérêt générale par l’intermédiaire du Comité. La possibilité d'une telle défense au niveau de l'Union européenne semble d'ailleurs inexistante dans la mesure où seule la publication des avis du Comité est expressément prévue.²⁵

74. La publication des travaux du Comité contribue certes au développement d'une défense passive de l'intérêt général au niveau de l'Union européenne. Toutefois cette seule contribution est insuffisante pour distinguer le Comité comme une autorité à même de favoriser la diffusion en droit souple de la pleine réglementation juridique de l'activité des lobbyistes professionnels au niveau de l'Union.

75. Le Comité économique et social de l'Union européenne serait donc, en l'état, un mauvais recours pour établir des packs de conformité à destination des lobbyistes au niveau de l'Union européenne. Cependant, par le biais de la transparence d'autres moyens sont envisageables afin de contribuer au renforcement du dispositif juridique qui régule l'activité des lobbyistes professionnels.²⁶

Article extrait de Le cadre matériel des recherches sur 'La reconnaissance juridique des lobbyistes professionnels en France, en Allemagne, au Royaume-Uni et au niveau de l'Union européenne'