La lutte contre le crime organisé et la corruption : vers une coopération internationale efficace et loyale ?

A qui la justice pénale s’attaque-t-elle aujourd’hui ?

La Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée adoptée en 2002 définit de manière très générale le « groupe criminel organisé ». Selon le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le produit criminel brut mondial atteindrait aujourd’hui 1 200 milliards de dollars par an et représenterait 15 % du commerce mondial. Les réseaux internationaux les mieux dotés se chiffreraient à une cinquantaine dans le monde. Toutes les études soulignent le fait que le crime organisé joue un rôle capital dans l’économie mondiale depuis la libéralisation des marchés. Certains estiment que, grâce à la mondialisation néolibérale, l’essor de la criminalité économique serait, en quelque sorte, devenue intrinsèque à la financiarisation du monde. D’autres vont même jusqu’à affirmer que les organisations criminelles ne peuvent assurer le blanchiment et le recyclage de leurs gigantesques profits qu’avec la complicité active des milieux économiques et financiers, voire des pouvoirs politiques. La mondialisation aurait eu tendance à faire disparaître les frontières entre le crime économique et le crime organisé. La croissance du commerce à l’échelle de la planète engendre beaucoup plus de transactions d’affaires et donc une diminution des risques de détection et d’arrestation par les autorités policières. Pour certains, les activités du crime organisé contemporain se seraient développées et s’appuieraient - d’une façon aussi bien informelle que formelle - sur des réseaux locaux au lieu d’être entièrement dirigées par des familles internationalement toutes-puissantes ou par des cartels. Serait-on alors en présence d’un crime « désorganisé » plus dangereux encore que le crime « organisé » ?

Le blanchiment d’argent est au cœur même de presque toutes les activités criminelles. Le Fonds monétaire international estime que le montant global des sommes blanchies par les réseaux criminels se situe entre 2 et 5% du produit national brut mondial.

Quelle que soient leurs formes, l’omniprésence des crimes de nature économique commis par les organisations criminelles coûte à l’économie libérale des milliards de dollars chaque année. Ses répercussions vont bien au-delà de l’aspect financier : la violence, l’intimidation et la corruption deviennent monnaie courante. Elles ébranlent la confiance du public en nos institutions politiques, éclaboussées par de nombreux scandales. « Tous pourris ! », se plaît à répéter l’homme de la rue dans un amalgame un peu simpliste, conscient néanmoins de la lente détérioration de sa qualité de vie qu’entraîne l’arsenal sécuritaire mis en place par les gouvernements face à la menace du crime organisé.

Parmi les stratégies développées pour démanteler ou déstabiliser les structures du crime organisé, apparaît essentielle la coordination, la mise en commun et l’utilisation des renseignements criminels. La lutte à mener s’inscrit donc essentiellement dans le cadre de l’entraide internationale, objet de notre débat.

Dans les années 1990, plusieurs scandales politico-financiers ont secoué la France, l’Espagne, la Belgique et l’Allemagne, impliquant recyclage de l’argent sale, commissions occultes, implantations mafieuses et fraude fiscale à grande échelle. Face à cette criminalité financière aux ramifications internationales, plusieurs magistrats européens ont décidé, il y a presque dix ans déjà, le 6 octobre 1996, de mettre en lumière les lacunes du fonctionnement de la coopération judiciaire en lançant « l’Appel de Genève ». Ils y dénonçaient une Europe des paradis fiscaux prospérant sans vergogne grâce aux capitaux auxquels elle prêtait un refuge complaisant. Une Europe des comptes à numéro et des lessiveuses à billets utilisée pour recycler l’argent de la drogue, du terrorisme, des sectes, de la corruption et des activités mafieuses

A leurs yeux, il devenait nécessaire d’instaurer un véritable espace européen au sein duquel les magistrats pourraient, sans entrave autres que celles de l’Etat de droit, rechercher et échanger les informations utiles à leurs enquêtes. Ils réclamaient en particulier le droit pour tout juge européen de s’adresser directement à tout autre juge européen ainsi que la transmission immédiate et directe du résultat des investigations demandées par commissions rogatoires internationales, nonobstant tout recours interne au sein de l’Etat requis. Si la justice ne devait pas être appliquée avec la même rigueur pour tous, si le capitalisme devait laisser la corruption et l’argent sale envahir chacun de ses mécanismes, si la confiance des électeurs était durablement trahie sans que personne ne réagisse, alors ce serait le chaos, assuraient-ils.

Que s’est-il passé depuis ?

Depuis, les pays Membres de l'OCDE et cinq pays non membres, l'Argentine, le Brésil, la Bulgarie, le Chili et la République slovaque, considérant que la corruption était un phénomène répandu dans les transactions commerciales internationales, ont adopté une Convention sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales. Un Groupe de travail sur la corruption composé d’experts gouvernementaux des 36 pays participants se réunit cinq fois par an afin de suivre le respect de la Convention.

Depuis également, la Convention pour la répression du terrorisme a été adoptée par l'ONU.

Depuis encore, la mainmise sur les profits du crime, par la confiscation et son corollaire, la répression du blanchiment d’argent, s’est révélé l’un des instruments les plus efficaces de la lutte contre la criminalité. Ainsi, afin d’encourager une collaboration devenue indispensable entre les Etats, les institutions internationales (Nations Unies, Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux, Conseil de l’Europe) ont proposé l’élaboration de principes en matière de partage des valeurs confisquées. Comme les valeurs délictueuses ne se trouvaient pas forcément dans les pays où l’infraction avait été commise et que, partant, leur confiscation impliquait la collaboration de plusieurs Etats, il s’imposait, en vue d’encourager la collaboration internationale,de partager les valeurs confisquées entre les Etats qui avaient participé à la procédure pénale.

Depuis enfin, les États membres de l’Union européenne se sont dotés d’instruments techniques et d’outils juridiques destinés à améliorer le mécanisme de l’entraide (pour ne citer que les principales : la Convention européenne pour la répression du terrorisme, la Convention européenne d'extradition et ses deux protocoles additionnels, la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale et son protocole additionnel, la Convention européenne sur la transmission des procédures répressives, la Convention relative au dédommagement des victimes d'infractions violentes, la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime, la Convention sur la cybercriminalité). En outre, grâce à un protocole à la Convention de l'UE relative à l'entraide judiciaire en matière pénale, les dispositions relatives au secret bancaire ne peuvent plus être invoquées comme motif pour refuser une demande d'aide d'un autre État membre.

Un tel arsenal juridique et la multiplication de conventions rendent-ils pour autant la coopération internationale plus « efficace » ?

Il faut savoir que la stratégie des organisations criminelles est de placer le plus grand nombre de frontières nationales dans leurs réseaux, ce qui leur assure l’impunité. Alors qu’un transfert d’argent peut faire le tour du globe en un jour, le magistrat chargé d’une procédure internationale devra s’adresser successivement aux autorités judiciaires de chaque pays où l’argent a transité pour tracer les fonds d’origine criminelle et réunir les éléments permettant leur confiscation. Pour prendre un exemple, dans le cadre d’une demande d’entraide visant la communications de renseignements bancaires impliquant plusieurs sociétés écrans, le délai en Suisse est d’une année à deux ans lorsque les personnes visées font valoir l’ensemble de leurs droits et pour autant que le juge saisi ait obtenu rapidement les informations des banques concernées, ait rendu rapidement ses ordonnances et que les recours déposés à leur encontre aient été tranchés dans des délais normaux. Pendant tout ce temps, la procédure étrangère est en partie paralysée. Une véritable efficacité ne doit-elle pas conduire à une suppression pure et simple des recours en matière d’entraide. Après tout, il ne s’agit que de transmettre des informations et pas de juger des personnes. Les Etats européens ne doivent-ils pas enfin considérer que leurs frontières nationales ne constituent plus des obstacles aux investigations des magistrats. En d’autres termes, le magistrat ne doit-il pas pouvoir se déplacer librement dans un espace judiciaire européen. Depuis 1992, c’est le cas en Suisse, Etat fédéral, qui s’est doté d’un système permettant au magistrat d’un canton d’investiguer directement dans un autre canton. Le système fonctionne La tradition fédéraliste de la Suisse et la coexistence de plusieurs systèmes judiciaires différents en son sein sont autant d'expériences utiles dans l'analyse de la construction judiciaire européenne.

La coopération internationale s’avère-t-elle « loyale » ?

De quelle loyauté alors convient-il de parler ? De celles des juges ou de celle des Etats. En effet, alors que l'argumentaire de la Guerre froide a disparu, remontent à la surface des preuves qui montrent qu'on vivrait dans une société internationale où même les Etats les plus démocratiques s'autoriseraient des activités les plus illégitimes possibles. Hormis le cas des services secrets - qui seraient dans une certaine mesure une institutionnalisation de l'illégal – comme en attestent les archives du KGB ou de la CIA, les Etats eux-mêmes auraient eu des relations assez singulières avec le monde criminel, acceptant la corruption internationale comme un fait acquis. Ainsi, on a longtemps préféré maintenir au pouvoir dans les pays du tiers monde un petit tyran local corrompu, parce qu'on pensait l'avoir à ses bottes. Dans les grands contrats internationaux, selon une pratique courante, les Etats ont accepté que l’on paie des commissions à des fonctionnaires ou à des hommes politiques étrangers, sous prétexte de maintenir des emplois. Il existe bien des instruments internationaux qui visent à moraliser la pratique des Etats, mais le chemin semble encore bien difficile. L'harmonisation de toutes les législations nationales représente un chantier énorme. Certes, on a décidé de lutter contre l'argent sale et le crime organisé mais dans des conditions qui font que les principaux acteurs de la vie internationale - les Etats - conservent parfois une attitude extrêmement ambiguë.

Une coopération internationale efficace suppose également la loyauté des juges. La nature même de leur fonction en est garante. On ne saurait leur reprocher d’avoir par le passé adopté, par besoin d’efficacité, des pratiques qui n’étaient pas encore codifiées. A titre d’exemple, voici ce qui se passait en Suisse : si la demande d’entraide étrangère permettait de soupçonner que les activités décrites par l’Etat étranger constituaient des activités de blanchiment sur territoire suisse, une procédure nationale était ouverte. Cette procédure s’instruisait alors sans être soumise aux contraintes formelles de l’entraide internationale. Par voie de commission rogatoire, le juge étranger pouvait être à son tour invité à fournir des renseignements sur l’origine criminelle des fonds déposés en Suisse et bénéficiait ainsi immédiatement de renseignements utiles à son enquête. A l’époque, certains ont dénoncé un détournement déloyal des règles de l’entraide par ce qu’ils ont qualifié « l’entraide active ». Cette pratique, faut-il le souligner, a eu pour mérite d’être par la suite reconnue. La convention 141 du Conseil de l’Europe permet en effet aujourd’hui aux juges des pays signataires de s’adresser mutuellement, sous certaines conditions, des « transmission spontanées d’informations » recueillies dans leur pays et permettant l’ouverture d’une enquête pénale à l’étranger pour combattre le recyclage de l’argent sale sans avoir à recourir à une procédure d’entraide lente et complexe.

Il a également été parfois reproché aux juges de critiquer les lois. Si en tant que telle, leur fonction n’est pas d’élaborer des lois, on ne saurait leur dénier le droit, sur la base de leur expérience de terrain, de suggérer au législateur ce qu’il devrait faire pour plus d’efficacité.

Pour sa part, le Parlement européen estime qu’il convient, à côté de la coopération judiciaire, de se concentrer sur le fonctionnement de la justice pénale. Il plaide pour la définition d’une charte de qualité de la justice pénale ainsi qu’un mécanisme d’évaluation mutuel destiné mettre en place des meilleures pratiques dégagées par les différents systèmes judiciaires nationaux. Ainsi l’Action commune du 29 juin 1998 relative aux bonnes pratiques d'entraide judiciaire en matière pénale, selon laquelle chaque Etat européen signataire s’engage à promouvoir, conformément à sa législation nationale et à ses procédures judiciaires, un certain nombre de pratiques pour l’Etat requis (réponse détaillée aux questions de l’Etat requérant quant à l’exécution de sa demande, lui fournir le nom et les coordonnées, y compris les numéros de téléphone et de télécopieur, de l'autorité et, si possible, de la personne qui est chargée d'exécuter la demande, donner la priorité aux demandes assorties clairement de la mention « urgent », lorsque tout ou partie de l'aide demandée ne peut être exécutée, adresser aux autorités requérantes un rapport écrit ou oral expliquant la difficulté d’exécution de la requête).

Quelles conclusions tirer de tout cela ?

Sur le terrain, force est de constater qu’aujourd’hui encore les enquêtes des juges s’arrêtent toujours aux portes des paradis fiscaux. La lourdeur de l’entraide internationale en matière pénale, malgré quelques allégements ponctuels, profite toujours aux organisations criminelles. A part quelques grandes déclarations de principe faites lors de congrès internationaux consacrés au crime organisé, les ressources suffisantes ne sont pas accordées aux institutions judiciaires pour une application efficace de l’arsenal juridique mis en place. Le pourcentage insignifiant du budget accordé à la justice dans la plupart des pays européens est à cet égard révélateur. Il n’existe aucune réelle volonté politique d’interdire des pratiques ou des constructions juridiques dont on sait qu’elles favorisent la corruption et la criminalité organisée, telles que les prétendues sociétés off-shore, systématiquement utilisées par les blanchisseurs, constituées à coup de tampons et de statuts fleuves et administrées par certains avocats qui en tirent leur fond de roulement et n’ont aucune idée des activités réelles qu’elles recouvrent.

Même dans une vision idéale, l’entraide internationale a ses faiblesses, la rapidité dans la transmission des informations dépendant également de l’efficacité, de la disponibilité et surtout de la motivation du juge local.

Faisant preuve de beaucoup d’hypocrisie, nombreux sont encore les politiques et les intermédiaires financiers, en Europe et ailleurs, qui apparaissent indifférents voire même hostiles à un meilleur fonctionnement de la justice pénale. Voici ce que déclarait notamment lors d’une conférence de presse, le 14 septembre 2005, le Président de l’Association suisse des banquiers :

« Si personne ne remet vraiment en cause le but de l’entraide judiciaire, la lutte contre la criminalité doit aussi se dérouler dans un cadre irréprochable du point de vue juridique… l’octroi de l’entraide judiciaire peut s’avérer lourd de conséquences, également économiques, pour les personnes concernées, et la fermeture à long terme de comptes en Suisse risque de menacer l’existence même d’entreprises. Dernièrement, spécialistes et banquiers ont multiplié les critiques sur la pratique de l’entraide judiciaire des autorités suisses. On soupçonne certaines administrations judiciaires étrangères d’utiliser le prétexte d’une procédure pénale pour obtenir des informations financières par le biais de l’entraide judiciaire ou pour mettre certaines entreprises sous pression économique en demandant le blocage de leurs comptes. Il s’agit alors d’un abus flagrant de l’entraide judiciaire… La protection de la sphère financière privée constitue un élément-clé de la compréhension suisse du droit et revient de droit à chaque client intègre d’un établissement bancaire en Suisse, quelle que soit sa nationalité. Le principe de l’entraide judiciaire ne doit pas rabaisser la Suisse au rôle d’un pur informateur… nous savons bien que la décision relative à l’octroi de l’entraide judiciaire internationale n’est pas facile à prendre. A cet égard, les autorités judiciaires suisses doivent trouver le juste milieu entre la lutte contre la criminalité internationale et la préservation des droits fondamentaux des personnes concernées.

Or, dans son rapport d’évaluation de la Suisse du 24 décembre 2004, l’OCDE relève que la Suisse abrite aujourd’hui quelques-unes des principales sociétés actives à l'échelle mondiale dans des secteurs aussi divers que ceux des produits chimiques, des machines ou des services financiers. Représentant environ 11% du produit intérieur brut (PIB), le secteur financier constitue un pilier de l’économie suisse. La Suisse est le leader mondial pour la banque privée : selon certaines estimations, près de 30 pour cent de la fortune privée mondiale placée hors du pays de résidence seraient gérés en Suisse. A la fin 2001, le secteur financier employait quelque 222 000 personnes, dont environ 115 000 dans les banques et 63 000 dans les assurances, auxquels venaient s’ajouter quelque 42 000 emplois dans les sociétés fiduciaires ou de révision et les autres prestataires de services financiers, soit 6,5 pour cent de l’emploi total en Suisse en 2001. Toujours selon l’OCDE, la place financière suisse, qui draine des masses importantes de capitaux venant de l’étranger, présenterait le risque d’une mise à contribution afin de déguiser le produit direct de la corruption sur les marchés étrangers.

Je conclurai mon propos en rappelant ce que déclarait Bernard Bertossa, ancien procureur et initiateur de l’Appel de Genève, « il faudra sûrement une génération entière pour qu’on se rende compte de l’importance de la criminalité organisée et de la corruption, puis pour que l’on se dote des moyens nécessaires à une lutte efficace …la guerre dans laquelle on est engagé contre le crime organisé n’est plus une guerre qui pourra être menée par les seuls professionnels. Ce n’est pas l’armée de métier que nous sommes qui permettra de résoudre les problèmes. Il s’agit d’une véritable guerre civile ».

(Exposé, hélas toujours actuel, présenté le 6 avril 2006 au 2ème Forum de Crans- Montana à Zagreb)