Les pouvoirs locaux - un changement de paradigme potentiellement dangereux pour la démocratie

Le présent article se propose d’analyser le phénomène sous les 3 angles d’une rupture organique du lien entre élu et peuple (1), de l’évolution politique, administrative mais aussi intellectuelle du paradigme politique (2) et de la technocratisation en cours des nouveaux échelons de gouvernance (3). Cette analyse sera suivie par la formulation d’hypothèses concernant la pérennité des dynamiques en cours (4).

 

1. Une rupture historique du lien direct entre l'élu et le peuple.

La Vème République a instauré un système politique privilégiant le lien direct de l'élu avec le peuple : un seul Maire par commune, un Conseiller général par canton, un Député par circonscription, un Président de la République pour tous les Français.

Ce système a certes des inconvénients (le conseiller général et le député travaillant souvent davantage pour leur canton ou leur circonscription que pour le département ou la nation), mais a l'immense avantage de responsabiliser personnellement l'élu avec le peuple qui l'a désigné. Ce lien direct semble représenter une garantie démocratique majeure dans l'histoire moderne des sociétés.

L'évolution observée sur le plan du processus électoral montre un passage d'un mode de scrutin uninominal à des modes de scrutin plurinominaux : scrutins par liste (avec plus ou moins de proportionnelle) ou binominaux (dans le cadre des élections départementales 2015). C'est le cas des élections municipales (avec toutefois une forte prééminence du candidat-maire), européennes depuis 1979, régionales depuis 1986.

Conséquences immédiates : une rupture du lien personnel direct entre l'élu et les citoyens qui l'ont désigné, qui provoque une déresponsabilisation et une dilution du pouvoir entre plusieurs individus. La mise en retrait d’idées ou de projets politiques affirmés au profit de la « compétence », du consensus (mou), d'une perte d'audace des projets portés car le risque existe de se faire marginaliser.[1]

Conséquence à long terme pour les élus : un renversement de priorités. L'élu va moins chercher à défendre son projet politique, à le porter et à l'accomplir avant de passer à autre chose, il va d'abord chercher à durer (ou survivre politiquement, ce qui est synonyme). Ce qui explique qu'on assiste progressivement à l'apparition d'hommes politiques professionnels, parfois ambitieux, obligés ou cherchant à conquérir toujours plus de pouvoir et de mandats pour éviter de se retrouver en porte-à-faux et se voir menacés par d'éventuels rivaux. Le temps passé à réfléchir sur une vision collective à long terme est mis en retrait par rapport à l'énergie consacrée à survivre ou à conquérir de nouvelles responsabilités.

De cette rupture fondamentale de lien, la poursuite de l'intérêt général apparaît dès lors profondément mise en question lorsqu'elle est assurée par des élus qui n'ont plus de compte à rendre directement devant leurs administrés.

 

2. Une évolution insidieuse présentée comme nécessaire et inéluctable

A . La substitution d'un triptyque républicain par un paradigme anti-démocratique

Conséquence directe de la déresponsabilisation des élus : l'émergence de structures nouvelles depuis les années 1950, de nature avant tout collective, qui se sont progressivement imposées sur le terrain politique et budgétaire dans la vie de nos territoires, au détriment du triptyque républicain issu de la Révolution de 1789 que sont la commune, le département et l'Etat.

L’Union Européenne

Les Etats-nations ont progressivement délégué une part croissante de leurs prérogatives à des instances européennes foncièrement non-démocratiques, ainsi :

La Commission Européenne, dont les membres présentés comme de « super-fonctionnaires » sont nommés et non élus, et disposent de l'initiative de l'ensemble de la réglementation (en forte croissance) pour les 28 Etats-membres ;

Le Parlement européen élu (par listes depuis 1979) aux pouvoirs limités à la seule discussion des projets réglementaires présentés par la Commission, en lien avec le Conseil Européen dans le cadre de « trilogues », et qui en pratique vote quasiment toutes les lois proposées,

Le Conseil Européen des exécutifs nationaux formés des 28 chefs d'Etats et de gouvernement, rendant toute décision audacieuse impossible au vu des règles de majorité qualifiée et d'unanimité obligatoires pour prendre des décisions importantes.

À cela se rajoute la place (reconnue) des groupes d'intérêts économiques ou géographiques (ou « lobbies ») qui jouent un rôle certain dans la définition et la conception des politiques européennes.

Il est intéressant de noter que l'entité administrative représentée par la Commission joue un rôle prépondérant dans la définition des politiques européennes, au détriment des représentants directs du peuple cantonnés dans un rôle secondaire au Parlement.

Les régions

Emergence du nouvel échelon à partir de 1955 (à partir d'une réflexion menée sous le régime de Vichy[2]), accompagnée d'une montée en puissance récente du couple Europe-Région.

Sur le plan politique : Première élection régionale en 1986 au scrutin par liste à la proportionnelle. Evolution des règles de scrutin en 2004 avec l'apparition d'une prime majoritaire pour la liste arrivée en tête (au nom de la stabilité), qui rappelle dans ses termes les dispositions de la Loi électorale italienne dite « Loi Acerbo »[3] de 1923 , qui permit l'arrivée du Parti National Fasciste italien au pouvoir.

Sur le plan financier : Effacement progressif de l'Etat dans la conception et le financement des politiques publiques : les objectifs européens (tels que Europe 2020) repris tels quels par les Régions supplantent peu à peu les objectifs nationaux d'un État en perte de vitesse, de crédit(s) et de moyens politiques et financiers.

Sur le plan administratif : On observe une grande longévité des cadres de l'administration, recrutés par l'exécutif régional et se plaçant de facto dans une position de conception et de définition des politiques publiques, au détriment des conseillers régionaux dont le rôle se limite de plus en plus à avaliser les projets préparés par l'administration et validés par l'exécutif.

Les intercommunalités

Apparition plus récente, présentée dans la lignée des premiers regroupements sectoriels de communes (les SIVU existent depuis la fin du 19^ème siècle). A la suite de tentatives plus ou moins réussies pour valoriser un échelon supra communal dans un souci de meilleure gestion (loi Marcellin de 1971 sur la fusion des communes, loi de 1972 sur les districts, loi Pasqua de 1995 sur les Pays), l'intercommunalité prend réellement son essor dans un gouvernement PS-Verts avec la Loi Chevènement sur les intercommunalités et la loi Voynet sur les Pays. Si les intercommunalités sont conçues sur une base de volontariat des communes, assortie d'une représentativité égalitaire de l'ensemble des communes membres, les Pays sont construits et perçus comme formant un prolongement local des Régions amenés à concurrencer la compétence des départements, notamment en matière d'aménagement du territoire.

La fin des années 2000 (présidences Sarkozy et Hollande) va connaître une accélération du regroupement intercommunal au détriment des communes : de volontaire, le regroupement deviendra obligatoire en 2016 ; dans certains domaines comme l'aménagement et l'urbanisme, l'établissement public de coopération intercommunal (EPCI) gagne des compétences prescriptives, pour l'élaboration des PLU notamment (loi ALUR), les anciens Pays (nouveaux PETR[4]) récupérant à terme la conception des SCOT sur une base infra-départementale.

Enfin, dans les centres économiques et politiques que sont Paris, Lyon et Marseille, les nouvelles métropoles vont récupérer de manière la plupart des compétences des collectivités locales.

B. Un recul démocratique et une imposture intellectuelle

La désignation de ces nouveaux échelons de pouvoir constitue un recul démocratique :

- élection indirecte des conseillers communautaires, par de grands électeurs désignés dans les conseils municipaux, eux-mêmes désignés par listes et désormais sans panachage possible pour les communes de plus de 1 000 habitants (au lieu de 3 500 jusqu’à lors).

- élection encore plus indirecte des présidents de syndicats mixtes (qu’ils soient thématiques -eau, déchets, numérique, ou territoriaux – Pays, PETR), désignés d'abord selon le poids politique et financiers des collectivités membres

- pas d'élection du tout dans le cas d'associations de Pays, regroupant de manière discrétionnaire les exécutifs des collectivités adhérentes.

La mise en avant de critères objectifs et prétendument scientifiques pour accompagner cette évolution anti-démocratique.

Une rapide analyse des discours tenus depuis les débuts de la décentralisation en 1982 permettent de voir émerger des arguments récurrents dans la bouche des responsables politiques de l'époque : « modernisation », « rationalisation », « mutualisation » annoncées comme à la fois comme souhaitables et en même temps inévitables au vu d'arguments « scientifiques » et « objectifs ».

À titre d'exemple toutefois, il est intéressant de voir l'évolution présentée par le biais des outils utilisés par l'institut national de statistique française, l'INSEE.

Au niveau départemental

La France d'aujourd'hui (jusqu'en 2014) compte 4 055 cantons. En 2010 et 2012, l'INSEE a remodelé ses principaux échelons d'études locaux. Ainsi, 2 293 unités urbaines et 1 666 bassins de vie ont été définis respectivement en 2010 et 2012. Le nombre d'EPCI est passé de 2 456 en 2013 à 2 145 au 1^er janvier 2014[5]. Dans le cadre du redécoupage cantonal, le projet du gouvernement fixe à 2 068 le nombre des futurs cantons en vigueur à compter de 2015 (où par ailleurs les conseillers départementaux ne seront plus élus selon un scrutin uninominal mais binominal, officiellement au nom de la « parité », officieusement pour briser davantage la légitimité directe des élus).

Sur le plan régional

La France compte 342 arrondissements, héritage direct de la Révolution Française. Il s’agit d’un échelon de présence de l'Etat par le biais des sous-préfectures. L'INSEE a défini en 2006 348 zones d'emploi, et 355 aires urbaines. Les Pays (futurs Pôles d'Equilibre Territoriaux Ruraux ou PETR) sont au nombre de 371 en 2013. Ils ne couvrent pas encore tout le territoire national mais des fusions et des extensions sont en cours ou en passe d'être effectuées.

Les sous-préfectures ferment ou réduisent leur activité. Les Pays/PETR, principaux relais locaux des politiques régionales (depuis la loi Voynet) et européennes (via le dispositif LEADER) voient leur avenir assuré depuis la loi MAPTAM.

Sur un plan national

Les 22 régions françaises font face aux 8 ZEAT (Zones d'Etudes et d'Aménagement du Territoire) forgé par l'INSEE et la DATAR en 1967, peu utilisé en France mais dont l'Europe, par le biais de son service statistique EUROSTAT, en a fait son échelon de référence n°1 (NUTS 1) ! Le 14 janvier 2014, le Président de la République François Hollande a annoncé une révision à la baisse du nombre de régions. Les chiffres évoqués depuis évoluent entre 10 et 16...

Enfin sur le plan communal et infra-communal

A titre sans doute plus hypothétique et anecdotique, les 36 681 communes issus de la Révolution sont à mettre en rapport avec 50 800 îlots de référence et d'information statistique (IRIS), créés par l'INSEE à l'occasion du recensement national de 1999 et désormais « brique de base en matière de diffusion de données infra-communales.[6] » Les conseils de quartier, instances plus ou moins consultatives, à désignation relativement floue ou opaque, présentées au début des années 2000 comme la forme la plus aboutie en matière de « démocratie participative » datent précisément de cette époque. Quel sera leur destinée ?

On s'aperçoit donc que de façon discrète, les échelons initialement dessinés par l'Etat laissent la place à de nouveaux territoires, émergeant de logiques locales, présentés à la fois comme "pertinents" sur le plan statistique et "démocratiques" car issus de la volonté des élus locaux. Nous sommes en présence d'un changement de paradigme majeur, où la mise en place de pouvoirs locaux fort se substitue à la représentation de l'Etat républicain central. De même, la multiplication des statuts particuliers (Alsace-Moselle, Corse, Outre-Mer, métropoles) complète la rupture de la dimension universelle, uniforme et égalitaire de la Loi républicaine sur l'ensemble du territoire national. C'est le retour en force des schémas et des dynamiques propres à l'Ancien Régime, celui d'avant 1789. Lorsque les collectivités territoriales (et notamment régionales), récupèreront la faculté de lever des impôts locaux à leur discrétion, le changement de paradigme sera achevé, le modèle républicain français, initié à partir de 1789 et affirmé depuis 1870, aura définitivement vécu.

 

3. Des instances en voie de technocratisation avancée

De nouvelles formes de gouvernance émergent donc (EPCI, Régions et Union Européenne) en lieu et place de la commune, du département et de la nation, échelons traditionnels de la République, accompagnées d'une déresponsabilisation chronique des élus.

La dilution du pouvoir et la déresponsabilisation des élus s'accompagne d'une place croissante de l'administration dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques (la nature ayant horreur du vide).

Or, les agents de la fonction publique ne sont pas élus mais nommés. Ils n’ont pas vocation à assurer à la fois la conception, le pilotage et la mise en œuvre des politiques publiques sans a minima s’appuyer sur les options définies et choisies par les élus.

De par leur organisation, on s’aperçoit qu’il est très difficile pour des individus élus par liste d’affirmer des positions tranchées ou individuelles, qui ont tendance à déléguer à l’exécutif désigné en leur sein la plupart de leurs prérogatives, contre un appui ponctuel et différencié, instaurant ainsi un phénomène de « Cour » autour de l’exécutif local au service de l’exécutif et non plus des citoyens.

Par ailleurs, par la décentralisation et l’influence croissante des collectivités territoriales, les exécutifs locaux ont un pouvoir de plus en plus discrétionnaire dans le choix des ressources humaines de leur administration, ce qui contrevient de facto au principe de neutralité de la fonction publique.

Une évolution politique et professionnelle contre-productive.

Les évolutions observées au sein de l’administration territoriale semblent suivre 3 phénomènes complémentaires :

1. l'inflation du nombre des membres de cabinet, emplois fonctionnels révocables à tout moment. De par leur statut, ils sont entièrement tournés vers la satisfaction des objectifs de leur recruteur, quels qu’ils soient.

2. affranchissement progressif des règles de recrutement de la fonction publique territoriale, par plusieurs biais : promotion interne d'anciens membres de cabinet dans les cadres de la fonction publique, verrouillage des recrutements, hausse du nombre de recrutement de contractuels

3. externalisation croissante des missions de service public au nom d'une nécessaire « rationalisation » : à des bureaux d'études et de conseil pour la partie conception, bientôt à des prestataires privés pour les fonctions support redondantes (paie, RH...)

Conséquences :

a) Une déconsidération progressive des aptitudes professionnelles des fonctionnaires statutaires, recrutés sur concours, mais considérés comme gênants car trop indépendants de l'exécutif,

b) La perte progressive du sentiment d'appartenance à une fonction publique nationale professionnelle au profit de fidélités personnelles et locales → retour au féodalisme ?

c) Les agents contractuels et fonctionnels ont pour principal objectif de durer et voir leur contrat reconduit. Le travail de conseil et d'expertise n'est plus assuré ; a contrario, on assiste à un ralentissement du pilotage des projets portés par les élus locaux afin que les agents contractuels voient leur contrat prolongé à l'issue de la période initiale (généralement 3 ans)

d) Un impact sur la qualité des politiques publiques assurées, par leur ralentissement notoire et leur inefficience manifeste, en termes de gestion de fonds publics et de faible impact auprès de la population.

e) Une absence d’évaluation efficace à posteriori des politiques publiques locales. Le contrôle de légalité préfectoral « a posteriori » est purement formel, et les chambres régionales des Comptes n’ont aucun pouvoir de sanction en cas de dérives, à l’inverse de la Cour des Comptes vis-à-vis des administrations d’Etat.

 

4. Pourquoi est-ce que ça fonctionne ?

A. Chaque nouvel échelon récupère une partie du pouvoir de l'échelon plus petit auquel il cherche à succéder (ou tactique de la carotte).

On part de l'hypothèse que les élites nationales, suivant leur propension à progresser le plus vite possible dans le monde actuel, cherchent une promotion au sein de l'élite politique, administrative et économique européenne.

Celle-ci parvient à imposer ses règlementations, ses amendes, ses arrêtés, ses choix économiques et au final sa vision du monde aux Etats-membres qui délégitimés, perdent de facto leur liberté de choix. C'est également une manière utile pour les responsables politiques nationaux de se défausser de leurs responsabilités (« c'est pas moi, c'est Bruxelles  ! »)

Appuyée en cela par la puissance militaire, politique et économique américaine, elle entraîne avec ses structures-liges directes, les Régions, fidèles applicatrices de ses objectifs et de sa vision du monde, qui elles-mêmes imposent leur influence sur les territoires locaux, principalement des EPCI (les communes étant vraiment trop nombreuses à l'échelle d'une région), ces structures intercommunales devant s'inscrire dans la lignée des objectifs et des orientations budgétaires des Régions mais pouvant toujours se retourner et faire pression sur le dernier échelon encore existant, la commune. C'est donc une construction politique du haut vers le bas qui se substitue à l'architecture républicaine fondamentalement ascendante.

L'attrait du pouvoir implique que chaque échelon trouve des responsables politiques volontaires pour appliquer une des facettes de cette stratégie impériale globale qui fonde une espèce de féodalité moderne.

B. Parce que tracer une voie différente coûterait extrêmement cher (notamment aux élites actuelles) et serait très difficile à imposer (ou tactique du bâton).

Les États-nations, qui sont les grands perdants de l'évolution impériale euro-américaine, ont longtemps préféré déléguer des fractions de leur souveraineté par facilité politique, avant de se rendre compte qu'ils sont désormais exclus de toute influence au niveau global.

Un sursaut national contreviendrait à cette stratégie impériale, qui s'efforcerait de la réduire au plus vite et par tous les moyens (monétaire, économique, politique, diplomatique, voire par la marginalisation culturelle, l'agitation politique ou l'intervention militaire en dernier recours). C'est pourquoi une nation de taille et d'influence moyenne ne peut s'en sortir seule. Si elle souhaite s'affranchir d'une tutelle impériale, elle a l'impérieux besoin soit de promouvoir une diplomatie pro-active pour faire évoluer les équilibres globaux, le cas échéant en s’alliant à de puissants alliés, même lointains, et/ou de susciter des alliances stratégiques de proximité. La France, en tant que 5ème puissance mondiale a une marge de manœuvre certes limitée mais néanmoins réelle. Son inaction actuelle la condamne à un affaiblissement stratégique majeur pour les années à venir.

Conclusion : un nouveau paradigme européen se substitue aux constructions révolutionnaires de 1789

Les élus républicains qui ont animé la démocratie au cours des dernières décennies sont en perte de légitimité grave. Éreintés par des réglementations tentaculaires, assujettis par une responsabilité juridique pesante, déconsidérés par des structures intercommunales et régionales de plus en plus lointaines, les maires des petites communes semblent de moins en moins nombreux à vouloir vivre un véritable « sacerdoce » républicain.[7]

La Loi prévoit qu’en l’absence de candidats déclarés dans les communes, et à l’issue de l’organisation d’un nouveau scrutin infructueux 3 mois après les municipales, le Préfet nomme une Commission chargée de gérer les affaires courantes et engage une procédure irréversible de fusion avec une ou plusieurs autres communes[8]. Tout est donc prévu pour que les échelons de base du modèle politique républicain puissent disparaître d’une mort présentée comme naturelle.

Les puissantes dynamiques à l’œuvre depuis Bruxelles sont inquiétantes, par le déficit démocratique qu'elles engendrent et l'absence de perspectives alternatives laissées à des citoyens de plus en plus désabusés de la chose politique, et soumis à des conditions de vie et de travail de plus en plus précaires.

Les résistances locales aux évolutions nationales et européennes en cours (redécoupage des cantons[9] ou perception de la taxe de consommation finale d'électricité[10]) sont peut-être un indice qu'un certain esprit républicain survit encore dans les profondeurs de la France rurale, cette « France invisible » qui regroupe la majorité de la population mais pas le cœur de la puissance financière, politique ou médiatique du pays.

A l'occasion des élections municipales et de la désignation de nouveaux magistrats, il sera peut-être l'occasion de rappeler dans les prochains mois quelles sont les dynamiques et les logiques à l’œuvre, discrètement mais sûrement, afin de dessiller les yeux de la majorité des citoyens et des élus locaux qui pourraient encore avoir certaines illusions, ou pire, qui n'en auraient plus.