Les administrations municipales vont profondément changer
Certains fonctionnaires de l’Etat ont encore aujourd’hui une influence démesurée sur les collectivités territoriales. Qu’il s’agisse de spécialistes de droit public, universitaires ou fonctionnaires de l’administration centrale, n’y change rien, peu importe d’ailleurs. Simplement, quand justement les juristes de l’Etat commettent une énorme erreur d’aiguillage, c’est sûrement le signe qu’il faut faire le ménage.
Puisant dans la même veine que notre ami Paul Villach qui a critiqué récemment les sujets proposés au brevet et au baccalauréat, je vous propose à mon tour une petite réflexion qui porte cette fois sur un corrigé donné par le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) de la petite couronne dans le cadre d’une préparation au concours d’attaché territorial 2009, module note de synthèse.
Disons-le tout net, premièrement le sujet est excellent, il s’agit d’établir un rapport sur la mutualisation des services, et deuxièmement le corrigé m’a transportée dans une grosse colère.
De quoi est-il question ? Les communes de France sont, dans l’immense majorité maintenant, regroupées en intercommunalités, communautés urbaines, communautés d’agglomération ou communautés de communes. Le système intercommunal français repose sur les principes juridiques de spécialité et d’exclusivité des compétences. Son efficacité a été sévèrement critiquée par la Cour des Comptes en 2005, et nos concitoyens sont dans l’expectative devant ce qu’il est convenu d’appeler l’empilement, toujours plus complexe, des niveaux administratifs. Avec ce nouveau mouvement vers la mutualisation des services, une inversion totale de la méthode s’amorce puisqu’il ne s’agit plus de diviser les services administratifs existants pour séparer les compétences, mais de construire une administration publique locale plus regroupée au service de plusieurs conseils politiques élus, en l’occurrence la communauté et ses communes membres.
L’installation des Agenda21 dans nos collectivités publiques, qui associent les notions de développement durable et de démocratie participative d’un côté, et la mutualisation des services de l’autre sont les deux premiers changements d’envergure qui relèvent de l’initiative des collectivités locales françaises elles-mêmes. La décentralisation dépasse enfin le slogan et entre dans la culture de gestion de nos territoires. La mutualisation des services est un phénomène majeur où les praticiens des collectivités, élus et territoriaux côte à côte, tentent de montrer que la solution à l’éclatement communal n’est pas tant dans la structuration des organes de conseils élus que dans celle de l’administration territoriale. Excellent sujet de culture générale pour tout le monde, sujet de première grandeur pour de futurs attachés territoriaux.
Erreur d’aiguillage et langue de bois des fonctionnaires de l’Etat
Et voilà que notre « corrigé » déclare en introduction que, « en 10 ans, le paysage communal s’est transformé radicalement, passant d’une intercommunalité de services à une intercommunalité de projet » Je félicite les étudiants et tous ceux qui comprennent spontanément ce langage codé. Cela signifie que les communautés gèrent des projets, alors que les syndicats intercommunaux auparavant associaient des communes seulement dans la nécessité du regroupement pour rendre les services qu’elles étaient incapables de gérer en raison de leur trop petite échelle. Mais enfin, premièrement l’impulsion intercommunale date de la loi de 1992 et non de celle de 1999, et deuxièmement les projets servent à rendre des services. On est ainsi surtout informé que les attachés doivent maîtriser le sabir du droit administratif.
Et l’on apprend ensuite que « l’évolution récente de l’intercommunalité met en lumière un nouvel aspect de la coopération intercommunale issue de la pratique territoriale et relayée par le législateur : la mutualisation des services et des personnels, dédiée aux communautés ainsi qu’aux communes membres ». Un nouvel aspect ? Non, mais je rêve ! Pendant 15 ans, les contrôles de légalité d’en haut explique au peuple des élus et des agents territoriaux d’en bas que l’exclusivité de compétences est la règle, qu’il est interdit à un syndicat ou à une communauté d’entretenir le patrimoine de ses membres parce que ce serait une « association de moyens » et, tout d’un coup, cela devient un « nouvel aspect » ! La haute administration française a surtout fait fausse route pendant de longues années et les praticiens ont fini par faire valoir le bon sens, avec beaucoup de peine, contre l’acharnement doctrinal. Les quelques communautés que l’on cite en modèle sont aujourd’hui des pionniers parce qu’ils ont hier clairement bafoué la loi (Brest, Amiens, Mulhouse...). Malgré le poids des élus locaux dans les deux assemblées, l’avis technique de l’administration territoriale est nul et les parlementaires subissent des initiatives ministérielles très influencées par l’administration centrale. Le « nouvel aspect » ne relève plus du sabir administratif, mais du pur mensonge permanent et orchestré sur le tempo des dogmes suivants : le Législateur n’a jamais tort, l’influence de l’administration centrale n’existe pas, et les universitaires du droit public possède la science administrative. Le corporatisme de fonctionnaires de l’Etat qui n’ont jamais mis les pieds dans une responsabilité de service territorial tout en imposant la doctrine juridique sur l’administration des territoires, a subi un revers inédit avec les lois 2004-809 et 2007-209.
Le Président de l’Association des Maires de France raconte lui-même qu’il avait mis en place en septembre 2003 une direction transversale mutualisée des services entre la ville de Lons-le-Saunier et la communauté et que la Chambre Régionale des Comptes lui avait dit quelques mois après lors d’un contrôle ceci : « votre système est intelligent, porteur d’efficacité, par contre il est totalement illégal ». Au-delà d’un imbroglio juridique avec l’Union Européenne, l’Etat change aujourd’hui de cap parce que la paupérisation de l’Etat conduit aussi à se préoccuper de la rationalisation économique des administrations publiques locales.
L’absurdité de la segmentation juridique des administrations locales va être révélée
Dans ce corrigé, on ignore totalement le problème central : comment affronter la question de l’hétérogénéité des administrations territoriales entre les grandes communes, les communes moyennes et les petites ? La situation actuelle de l’administration publique territoriale en France est résumé dans l’éclatement communal. C’est le résultat d’une double paresse : celle d’une administration centrale dogmatique sans véritable lien avec la gestion territoriale et celle du personnel politique qui reste dans la logique notabiliaire avec le cumul des mandats. Concrètement, nous avons quantité de règles par strates démographiques parce que l’on fait tenir depuis des décennies un système juridique artificiellement unique avec des administrations locales très hétérogènes. Des règles de convocation au conseil municipal différentes entre les communes de plus ou moins de 3500 habitants, des options comptables ouvertes aux plus de 10 000, des seuils pour la gestion du personnel, pour la concertation avec le public dans la gestion des services publics locaux, ou pour la délégation de l’instruction des permis de construire à la DDE... des dizaines de différences existent. La mutualisation des services va reposer toute une série de questions parce que cette hétérogénéité traverse la quasi-totalité des communautés territoriales.
Non seulement il est idiot d’avoir autant de services comptables que de communes plus celle de la communauté, mais les savoir-faire des services financiers sont très inégaux et la diversité de qualité du service évidente. Plusieurs questions fondamentales sur nos administrations locales vont paraître au grand jour : leurs méthodes, leurs capacités à rendre compte, et les rapports réels entre les services municipaux et les élus. Et la segmentation des règles juridiques par strate démocratique, vision typiquement centralisatrice, devrait enfin paraître pour ce qu’elle est au regard de la gestion du territoire : une aberration.
Le lien entre les élus et l’administration municipale est aujourd’hui de nature très différente suivant l’importance de l’administration. Le développement des communautés a rendu très visible ces écarts au sein des conseils communautaires entre le Maire d’une grande ville flanqué de dizaines de cadres de haut niveau derrière lui et les Maires de village qui doivent surveiller l’orthographe de leur unique secrétaire de mairie à temps partiel. Tous les maires manquent de compétences techniques autour d’eux mais tous ne sont pas prêts à échanger le contrôle parfois rétrograde qu’ils exercent sur leur secrétaire de mairie contre la ressource d’un staff territorial plus compétent certes mais aussi plus sûr de lui, éventuellement contrariant et moins soumis. « Il ne peut pas y avoir de mutualisation des services sans une profonde réflexion sur le rôle des élus et même sur la cohérence démocratique de cette organisation nouvelle » comme le souligne fort justement un élu rennais d’opposition. Quelques élus (à Angoulême par exemple) s’inquiètent d’ailleurs du fait que ces questions de mutualisation restent dans la sphère exécutive et échappent aux assemblées élues. Il faut voir là bien plus une question de rapports entre majorité et opposition qu’une question de positionnement politique droite gauche.
Ce corrigé montre que la décentralisation n’est pas encore culturellement aboutie. Le nouveau Président du CNFPT, François Deluga (photo), doit donner un coup de pied dans la fourmilière parce qu’il n’est pas acceptable qu’un organisme émanant de l’ensemble des collectivités locales cautionne une telle étroitesse intellectuelle. La mutualisation des services est un grand sujet politique, il ne doit donc pas rester dans les petites sphères des spécialistes du droit public, ni même dans le secteur public local, mais parvenir au public qui a besoin de savoir pour que les citoyens tiennent leur rôle. Et, en tous cas, les attachés territoriaux doivent être recrutés parmi les citoyens éclairés plutôt que parmi les dévots parlant le sabir d’une caste de la science administrative juridique qui, en l’occurrence, ne paraît plus vraiment en phase avec une démocratie ouverte et décentralisée.
Pour aller plus loin : Actes du colloque sur la mutualisation des services organisé par l’Association des Maires de France (AMF) et l’Assemblée des communautés de France (AdCF)
13 réactions
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Voltaire
9 juillet 2009 11:32
Très intéressant.
Le problème de la mutualisation est pourtant crucial, car la pratique actuelle entraine effectivement un empilement de niveaux de décisions, et donc un surcout, dans la plupart des communautés d’agglomération, alors que l’inverse (une réduction des services par mutualisation) aurait dû intervenir.
On assiste aussi à la création de communautéa géantes en Ile-de-France, où les élus ne contrôlent plus vraiment rien (sauf le président et un ou deux adjoints), et où le déficit démocratique est criant.-
Rage
12 juillet 2009 18:09
Bonjour,
Je partage entièrement l’analyse de l’article.
Travaillant en Région, je ne peux que constater avec effroi - il faut bien le dire - les 2 éléments cruciaux annoncés dans l’article :
1 : l’incroyable capacité des « fonctionnaires du moule » (ENA-IRA and co) à refuser les réalités et à ralentir toutes adaptations fonctionnelles ou techniques.
En clair, ces personnes, dont bon nombre viennent nuir dans la territoriale comme elles ont nuit dans la fonction publique d’Etat, ne sont ni pragmatiques ni rationnelles. Croyez moi, j’en connais un bon nombre dans ma collectivité et ailleurs.
2 : l’innefficacité de l’empilement des strates qui a conduit à une prolifération d’élus qui eux-memes trouvent des subtilités pour contourner les lois ou bien pour complexifier un peu plus les textes... le tout pour sauver leurs postes.
Pour etre synthétique, je dirai qu’à force de refuser d’accepter que nous sommes passés de communes et départements « trop petits » à des commautés de communes/agglos et autres Régions répondant aux logiques de vie, on préfère entasser les échelons, doubler les postes (combien de chargés de mission pour exactement le meme projet ?) et alourdir de fait la fiscalité.
Bien évidemment, toutes les collectivités ne sont pas dans un meme degré d’excès.
Pour ma part, les départements politiques ainsi que 3/4 des communes devraient disparaitre au profit de régions (1 seule autorité territoriale) dont l’organisation pourrait etre départementalisée et avec une fiscalité propre + des communautés de communes/agglos taillées au niveau locale suivant les bassins de vie et les poids de population et elles aussi avec une fiscalité propre.
2 échelles territoriales, des impots flechés et avec péréquation nationale. Stop à la dotation DGD-DGF qui ligote les exécutifs locaux à l’Etat et vivement des échelons opérationnels avec des équipes d’agents aux missions et objectifs clairs.
Je ne peux pas dire mieux, on gagnerait sans forcer des millions(ards ?) d’euros par an rien qu’en cassant les doublons et autres réunionités aigues à 15 pour traiter d’un sujet.
Le bon exemple ?
Les transports.
D’autres ?
L’économie, l’aménagement du territoire.
Aujourdh’ui chacun y va de son « morceau de gras » avec des coordinations impossibles et des doublons outrageux. Je ne parle meme pas de l’emploi ou de la formation pro où parfois la meme structure/asso peut toucher 3-4 dotation par simple absence de croisement de fichiers... je pourrais en écrire des pages... ! -
Céline Ertalif
12 juillet 2009 23:28
Comme tu dis, Rage, le moule... Et quand on pense que certains ont depuis des années pour principale préoccupation de rapprocher l’INET et l’ENA... au lieu de se préoccuper d’envoyer nos futurs cadres territoriaux voir la politique foncière en Hollande, les agendas 21 en Allemagne ou les municipal funds en Amérique du nord, on se dit : aie, aie, aie !
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chris
9 juillet 2009 13:52
Article intéressant, quoiqu’un petit peu technique pour un non spécialiste des collectivités territoriales.
Je connais le cas de la ville de Rennes pour laquelle 10% du personnel actuel est en passe de rejoindre Rennes métropole dans le cadre de la mutualisation des ressources (et du personnel). A cette occasion quelques surprenantes promotions record et à l’inverse des mises au placard pas forcément justifiées.
Ceci dit le phénomène touche aussi l’administration d ’Etat et notamment la fusion dans les futures DIREECTE regroupant au niveau régional les services des directions du travail, DRIRE, DRCCRF...
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Céline Ertalif
9 juillet 2009 14:54
Bonjour,
Bon, malheureusement, Parkway a sans doute raison de dire son incompréhension. Je vais essayer de dire l’essentiel pour que tout le monde comprenne :
- On a créé des structures intercommunales depuis 1992, baptisées communautés depuis 1999, qui doivent respecter l’exclusivité de compétences : autrement dit, par exemple, si la communauté d’agglomération est en charge des sports collectifs les communes n’ont plus le droit de créer un terrain de basket ni de verser une subvention au club de hand communal alors que la communauté doit tondre le terrain de foot et avoir un compteur électrique distinct pour payer l’électricité des vestiaires. La définition des compétences s’est révélée complexe à définir et pose souvent des problèmes pratiques, parce que concrètement la douche a souvent été faite à l’origine à la fois pour les footeux (sport collectif communautaire) et pour les tennismen (sport individuel communal) par exemple ;
- Les élus municipaux et les fonctionnaires territoriaux disent depuis longtemps que cette vision juridique est idiote et qu’il vaudrait mieux avoir un service des sports unique capable d’intervenir sur tous les équipements sportifs du territoire communautaire, que les compétences (décisions et les financements) appartiennent à la communauté ou aux différentes communes membres. On appelle ça la mutualisation des services des sports ;
- Pour reprendre le cas rennais cité par Chris, cela va profondément changer les administrations municipales : et sans doute plus à Montgermont, à Acigné ou à Mordelles (communes périphèriques) qu’à Rennes. Parce qu’avec la mutualisation des services, les élus municipaux vont tous avoir accès aux mêmes équipes professionnelles territoriales, et donc au même niveau de savoir-faire ;
- L’administration des ministères s’occupe encore beaucoup trop de ce qu’elle ne sait pas faire, et les juristes de l’Etat se sont lourdement trompés en orientant l’intercommunalité sur la séparation des compétences pour regrouper des élus (en conseil communautaire) alors que l’essentiel est de regrouper des services municipaux, même si les conseils municipaux restent compétents et séparés, pour être efficace. (Et, en plus, les universitaires cachent cette erreur manifeste comme on le voit dans le corrigé de la préparation au concours d’attaché territorial !)
C’est un grand sujet politique, il ne faut pas le laisser dans le brouillard administratif. Merci Parkway de m’avoir incitée à un effort supplémentaire !
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Arnes
9 juillet 2009 16:17
Titre de l’article aguichant, mais pour le reste, totalement incompréhensible !!
Il en ressort l’impression d’un univers administratif très complexe vivant tourné sur lui même et à des années lumières du simple citoyen (je devrais dire sujet) que je suis.
Un simple exemple, je suis intéressé par les problèmes de développement durable et en ce moment, je suis inondé d’« agenda 21 » : la région, le département, ma communauté de communes et ma commune ; chacun a lancé son « agenda 21 » avec à chaque fois création d’un service à chaque niveau et génération de réunions et de rapports pour synthétiser d’autres rapports et fixer la date des ,prochaines réunions.
Pendant ce temps en Allemagne, ça fait 40 ans qu’on installe panneaux solaires et récupérateurs d’eau de pluie, et vous savez quoi ? mon installation solaire est faite avec du matériel allemand !! Mais horreur, peut être bien que l’Allemagne n’a pas encore formalisé d’« agenda 21 », quelle honte !!-
Céline Ertalif
9 juillet 2009 18:15
Ben, je suis désolée.
En ce qui concerne l’agenda 21 et l’Allemagne : ça a été beaucoup plus vite et beaucoup plus fort. Il faut dire que la culture de concertation et de participation intrinsèque aux agenda 21 trouve un terrain beaucoup plus favorable outre-Rhin. Pour nous, c’est beaucoup plus difficile puisque cela commence avec un déficit de crédibilité de nos institutions, il suffit de vous lire :
la région, le département, ma communauté de communes et ma commune ; chacun a lancé son « agenda 21 » avec à chaque fois création d’un service à chaque niveau et génération de réunions et de rapports pour synthétiser d’autres rapports et fixer la date des prochaines réunions.
Vous avez peut être raison, mais ça commence mal. Vous croyez que la conception de l’agenda 21 va se faire tout seul ? Je lisais récemment un article qui indiquait que les français, toujours râleurs, étaient très en retard mais que leurs agenda 21 étaient de bonne facture. L’espoir est donc toujours permis...
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eugène wermelinger
9 juillet 2009 17:38
Bonjour Céline.
Il fut un temps, où élu, je présidais un syndicat intercommunal. En fait je ne présidais à rien du tout. Ce furent les différents secrétaires généraux des communes concernées qui menaient leur cuisine interne avec ceux de la préfectorale. Malgré ma bonne volonté et mon expérience réussie de chef d’entreprise, j’en conçu un dégoût et ne me représentai plus par la suite.
Les élus sont ainsi souvent les otages des administrations petites ou grandes qui mettent dans la marmite ce qui leur convient avec souvent en résultat un prix de la soupe effarant et la soupe elle-même inmangeable. Enfin ainsi va le monde.
Ca ne fait rien, Céline, continuez à être la cuillère qui remue un peu cette soupe. Bien du courage. -
Peyo
9 juillet 2009 18:04
Bien, Céline. En tant qu’ancien fonctionnaire d’État ayant cotoyé plus ou moins ceux des collectivités territoriales et ce pendant plus de 40 ans, ce portrait d’un aspect de la décentralisation est bien en dessous de l’abominable vérité, dont la France est entrain de crever (mourir est un terme inadapté).
L’empilement des structures que notre Président veut réformer n’est que la face vue de l’iceberg administratif ! J’ai été heureux de partir à la retraite car je ne supportais plus ces concours permanents de chausse-trappe, ces peaux de bananes, ces pièges et ces rivalités dans le monde administratif (y compris de l’État) Verdun, Dien Bien Phu ne sont que des escarmouches à coté de ces guerres franco-françaises sournoises mais permanentes dont certaines sont parfois attisées par des Élus !
Continuez à militer pour cette cause, Céline, continuez à encourager les initiatives qui vont dans le sens d’une vraie mutualisation.
Bon courage. -
lerma
9 juillet 2009 20:55
Oui,je comprend la réaction de la rédactrice mais les communes pour se développer et obtenir des crédits auprès de la Caisse des Dépôts et Consignation ont été obligé de se regrouper ainsi et cette conception ou cette dérive de Communautés de communes.
Vous écrivez « l’évolution récente de l’intercommunalité met en lumière un nouvel aspect de la coopération intercommunale issue de la pratique territoriale et relayée par le législateur : la mutualisation des services et des personnels, dédiée aux communautés ainsi qu’aux communes membres »
Je ne vois rien de génant car il faut bien mutualiser les coûts plutôt que de reproduire ce qui existe déja dans la commune voisine.
En mutualisant les services ont réduit les factures et ont apportent + de services
Je vous invite à lire le lien suivant http://www.ladepensepublique.fr/index.php/gripsou1990.html?id=gripsou1990
Il est instructif
http://www.tvargentine.com-
Céline Ertalif
9 juillet 2009 21:36
Vos messages sont mystérieux lerma : la Caisse des Dépôts ne prête plus aux communes depuis... 25 ans ! Sauf pour le logement social, et très récemment conjoncturellement pour faire pression sur les banques qui voulaient prêter à des taux très élevés.
Je me demande ce que vous avez compris, mais je suis pour la mutualisation des services. A fond. Et contre les sottises qui se disent sur le site de l’UMP ("Donner à chacun des compétences exclusives avec les moyens de
financements") sur lequel vous donnez le lien. Pas parce que c’est l’UMP, ni parce que les gens mal informés seraient bêtes, mais parce que les gens qui approuvent cela ne comprennent ce qu’il y a derrière la notion de compétences exclusives : le refus de la mutualisation précisément !
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lerma
9 juillet 2009 21:45
Excuse moi Céline mais j’ai bossé comme prestataire à la Caisse des Dépots et elle dispose d’un nombre impressionnant de filiales qui permettent d’obtenir des prêts avec des montages financièrs quelques soit l’activité ,auprès des collectivités
Donc,ton article est bien mais il date un peu,car voila 1 an,j’ai eu un article censuré qui parlé sur le sujet des commaunauté de commune ! et des dérives que pouvaient apporter
une crise financière à l’image de ce qu’il s’est passé dans certains pays à culture anglo-saxone.
Regarde donc la dette de la région d’Ile de France et tu verra qu’elle est au main de fond de pension américain !
Tu connais des fonds de pensions américains qui accordent de l’argent gratuitement ???
Regarde,analyse et faites nous un article
http://www.tvargentine.com -