Européennes 2019 : le retour enfin aux listes nationales (1/2)

Le Premier Ministre Édouard Philippe a annoncé le 29 novembre 2017 qu’il comptait faire adopter un nouveau mode de scrutin pour les élections européennes (les prochaines sont prévues en mai 2019). La discussion de ce projet de loi a commencé au Palais-Bourbon ce mardi 13 février 2018 (les députés ont adopté ce jour-là le pincipe de la circonscription unique). Il s’agirait, d’une part, de revenir au mode de scrutin initial qui avait été modifié à partir des élections européennes du 13 juin 2004 et, d’autre part, de faire élire les quelque 74 députés qui remplaceraient les parlementaires britanniques au moyen de listes transnationales (le Parlement Européen a rejeté cette proposition le 7 février 2018 et Jean-Claude Juncker a souhaité dans sa conférence de presse du 14 février 2018 refaire cette proposition pour les élections européennes de 2024). Cette annonce du 29 novembre 2017 a fait suite à deux journées de consultations que le Président Emmanuel Macron a engagées les 20 et 21 novembre 2017 avec les chefs des différents partis politiques français pour évoquer ce sujet.

Le retour au scrutin initial, c’est le scrutin proportionnel par listes nationales, au lieu des listes dans le cadre des huit grandes circonscriptions (sept en métropole). Si j’ai toujours été et resterai toujours fermement opposé au scrutin proportionnel pour les élections législatives (j’en ai déjà parlé ici, et j’en reparlerai là), je suis tout à fait favorable à la réforme proposée par Édouard Philippe ce 29 novembre 2017. Je l’avais même souhaitée dès le 4 février 2013.


Démocratie, représentativité et mode de scrutin

Avant d’évoquer plus précisément les élections européennes, rappelons d’abord l’importance stratégique d’un mode de scrutin. Les élections sont le ciment, l’essence, la matrice (on pourra utiliser beaucoup des mots du dictionnaire) de la démocratie représentative. Un petit rappel qui paraît évident à tous les pourfendeurs d’élections : la démocratie représentative est le seul moyen démocratique pour un pays de 67 millions d’habitants.

La démocratie directe est un moyen d’autant plus difficile à pratiquer que le corps électoral est important. Si la Suisse fait beaucoup de "votations", elle reste cependant une démocratie représentative aussi (elle est gouvernée par les représentants du peuple). En France, il y a environ mille lois par an, il serait impossible de faire mille référendums chaque année, impossible techniquement et financièrement (mais cette impossibilité pourrait être levée si l’on le voulait), mais impossible intellectuellement : comment chaque citoyen pourrait-il avoir un avis éclairé sur autant de sujets aussi spécifiques du droit français ?

Du reste, la question se pose déjà pour les parlementaires eux-mêmes qui, contrairement à ce que la mode démagogique du moment laisse entendre, travaillent énormément et manquent de moyens. Le Bundestag allemand a un budget plus élevé que le Palais-Bourbon français. L’Allemagne (avec 709 députés) et le Royaume-Uni (avec 650 députés) ont d’ailleurs plus de députés que la France (577 députés) avec quelques variations pour la population (l’Allemagne étant un peu plus peuplée que les deux autres pays à peu près équivalents).

Dès lors qu’il s’agit d’élire des représentants du peuple, la règle de désignation, qu’on appelle mode de scrutin, est un élément crucial, majeur, stratégique pour la démocratie. On le voit dans un certain nombre de pays et le pire, en la matière, est d’être dogmatique. Le mode de scrutin ne doit être la traduction que des objectifs voulus par un scrutin. Quels sont les objectifs du scrutin et quelle est la solution la plus efficace ?

Si je suis fermement opposé au scrutin proportionnel pour les élections législatives, c’est parce qu’il ne répond pas à l’objectif principal : rendre la France gouvernable. Comme ce n’est pas le sujet de cet article et que j’y reviendrai plus longuement, je laisserai donc ici volontairement de côté les élections législatives. Le sujet de cet article concerne les élections européennes, et dans cette introduction, les autres scrutins.

Je parle de ne pas être dogmatique en matière de scrutin. Ainsi, j’ai approuvé la réforme du scrutin pour les élections régionales appliquée à partir de celles des 21 et 28 mars 2004, par la loi n°2003-327 du 11 avril 2003, qui a rajouté une prime majoritaire à la proportionnelle intégrale car cette dernière rendait les régions ingouvernables depuis les scrutins des 22 mars 1992 et 15 mars 1998.

De même, j’ai approuvé, réciproquement, l’introduction d’une dose de proportionnelle aux élections municipales, réforme appliquée à partir des élections municipales des 6 et 13 mars 1983, par la loi n°82-974 du 19 septembre 1982 (Pierre Mauroy), parce que cette dose n’empêchait pas les communes d’être gouvernées et permettait la présence de conseillers d’opposition qui pourraient mieux "contrôler" la gestion de leur municipalité.

Enfin, n’oublions pas une chose, et elle sera valable à chaque changement de mode de scrutin. Une réforme de mode de scrutin sera toujours justifiée pour de belles raisons de fond. La réalité, c’est que si ces raisons de fond sont évidemment bien là, elles n’excluent pas non plus des raisons beaucoup plus circonstancielles et électoralistes : jamais un gouvernement n’a modifié un mode de scrutin qui ne serait pas favorable aux partis qui le soutiennent.

Avec toutefois une exception notable : l’abaissement de l’âge de la majorité de 21 ans à 18 ans (loi n°74-631 du 5 juillet 1974) voulu par Valéry Giscard d’Estaing lui a été particulièrement défavorable lors de l’élection présidentielle de 1981 car les électeurs jeunes ont voté très majoritairement en faveur de son concurrent François Mitterrand. Mais cette réforme n’était pas un changement de mode de scrutin, juste une conséquence secondaire d’une réforme sociétale plus large.


Mode de scrutin des élections européennes

Revenons maintenant au mode de scrutin pour les élections européennes. En France, il y en a eu deux. Le premier (le plus fréquent dans tous les pays européens), c’est la représentation à la proportionnelle au plus fort reste sur la base de listes nationales, avec un seuil de 5% pour être représenté. Cette règle a été appliquée en France pour les scrutins des 7 juin 1979, 17 juin 1984, 18 juin 1989, 12 juin 1994 et 13 juin 1999, en application de la loi n°77-729 du 7 juillet 1977 (Raymond Barre).

Cette loi du 7 juillet 1977 a eu quatre modifications. Les trois premières furent mineures. La loi n°94-104 du 5 février 1994 (Édouard Balladur), dans le cadre du Traité de Maastricht, a étendu le droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes aux ressortissants d’un État membre de l’Union Européenne résidant sur le territoire français, dans les mêmes conditions que les citoyens français. La loi organique n°2000-295 du 5 avril 2000 (Lionel Jospin) a rendu incompatible le mandat de député européen et celui de parlementaire national (député ou sénateur), il était temps ! Enfin la loi n°2000-493 du 6 juin 2000 (Lionel Jospin) a favorisé l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux en obligeant la parité homme/femme sur les listes candidates.

La quatrième réforme fut plus importante. Ce fut le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin qui modifia le mode de scrutin pour les élections européennes du 13 juin 2004 et qui a été appliqué aussi aux deux suivantes, celles des 7 juin 2009 et 25 mai 2014. C’est la loi n°2003-327 du 11 avril 2003.

La réforme du 11 avril 2003

La principale justification était très raisonnable, le fossé entre le député européen et ses électeurs : « Le lien entre l’électeur et l’élu se trouve excessivement distendu. Si la représentation équitable du corps électoral dans sa diversité politique se trouve assurée, les élus ne peuvent échapper à l’anonymat des listes nationales et ne sont donc pas clairement identifiés par leurs électeurs. Cet état de fait ne stimule pas la participation électorale. » (Nicolas Sarkozy le 29 janvier 2003).

Pour se faire, il fallait donc rapprocher l’élu de ses électeurs en réduisant la taille de la circonscription électorale. Seulement, le problème est qu’il y avait 78 sièges à pourvoir en 2004 (un peu moins maintenant). Donc, moins que de départements français. Pour garder le caractère proportionnel (j’y toucherai un mot plus loin), il fallait des circonscriptions bien plus grandes que les régions de l’époque (sinon, c’est une mécanique majoritaire qui jouerait in fine).

Résultat, on a créé ex nihilo huit grandes circonscriptions : Paris et sa région, le Nord-Ouest, l’Ouest, l’Est, le Massif central, le Sud-Ouest, le Sud-Est et l’Outremer. Ces circonscriptions sont tellement vastes que l’éloignement des députés européens reste le même : quel électeur connaît "ses" députés européens ? ne serait-ce que le nombre de députés européens qu’il a fait élire ?



Alors Ministre de l’Intérieur, Nicolas Sarkozy a introduit la réforme électorale du 11 avril 2003 ainsi : « Devant la baisse déjà ancienne mais continue de la participation électorale, le but poursuivi par le gouvernement est d’une part, de renforcer la responsabilité de l’élu devant l’électeur, et d’autre part, de redonner, autant que faire se peut, de la clarté à l’expression du suffrage en améliorant les conditions dans lesquelles celui-ci permet la représentation équitable des sensibilités politiques et des territoires, mais aussi la constitution sans ambiguïté de majorités capables d’assumer la responsabilité des décisions publiques. » (29 janvier 2003). Lorsqu’il est question de "majorités capables d’assumer", cela concerne les exécutifs des conseils régionaux (la loi réformait les deux modes de scrutin, européennes et régionales).

Or, après cette réforme de 2003, le taux de participation aux élections européennes a continué à chuter. L’objectif premier a donc été loin d’être atteint…

1994 : 52,8% ; 1999 : 46,8% ; 2004 : 42,8% ; 2009 : 40,6% ; 2014 : 42,4%.

La seconde raison affichée fut de mieux représenter les territoires, mais là encore, la grande étendue des circonscriptions ne donne pas la garantie de la représentation de la totalité du territoire (ne serait-ce que pour l'Outremer avec seulement trois sièges pour au moins huit territoires dont sept îles ou groupes d'îles).

Cette modification n’était évidemment pas exempte d’arrière-pensées électorales : en réduisant la taille de la circonscription (passant de l’échelle du pays à celle d’une grande circonscription), on réduisait aussi les chances des petits partis dont le seuil est plus contraignant. Le calcul du nombre de sièges dans chaque circonscription avantage ainsi les partis les plus gros électoralement. Cela devait avoir pour effet de réduire l’influence du Front national en nombre de sièges.

Le 13 juin 2004, le parti qui a le plus profité de ce changement de scrutin fut paradoxalement le premier parti d’opposition, le PS. Avec 28,9% des voix, il a obtenu 31 sièges sur 78, soit 39,7% des sièges. Globalement, les trois partis qui ont fait plus de 10% des voix (à savoir PS, UMP et UDF) y ont gagné proportionnellement au nombre de sièges. En clair, on a "ajouté" une petite prime majoritaire dans la proportionnelle en réduisant la taille des circonscriptions.

Pourtant, même cet effet a été contreproductif. Lors des élections européennes du 25 mai 2014, sur les 72 sièges à pourvoir (sur les 74 au total réservés à la France, les deux ont été désignés plus tard par le Parlement), c’est le parti que le pouvoir voulait réduire qui a bénéficié de l’aubaine. En effet, avec 24,9% des voix, le FN est devenu le premier parti de ce scrutin, et a remporté 24 sièges sur 72, soit 33,3% des sièges. Avec le scrutin à listes nationales, le FN aurait obtenu moins de sièges, parce qu’il est devenu un grand parti.

Comme on le voit, la réforme électorale de 2003 n’a pas été couronnée de succès puisque ses deux objectifs, l’un affiché (réduire le fossé entre l’élu et ses électeurs) et l’autre caché (réduire l’influence du FN), n’ont pas été atteints.


Proportionnel ou majoritaire ?

J’évoque le caractère proportionnel. On pourrait proposer de créer 74 circonscriptions électorales spécifiques et élire chaque député européen au scrutin majoritaire uninominal à deux tours, comme les électeurs français le font pour leurs députés nationaux. Outre le fait que ces 74 circonscriptions seraient aussi artificielles que les huit grandes circonscriptions actuelles, et que techniquement, par équité, il faudrait imaginer des circonscriptions d’égale population électorale (donc, très disproportionnées d’un point de vue géographique, ce qui handicaperait les candidats dans les circonscriptions très vastes, c’est déjà le problème pour le scrutin national), les traités européens indiquent qu’il faut un mode de scrutin qui obéit principalement à une règle proportionnelle.

Ce principe proportionnel aux élections européennes ne me choque pas, malgré mon opposition à ce principe pour les élections législatives nationales, parce que ces élections n’ont pas le même but.


Objectifs des élections européennes

Venons-en justement aux objectifs des élections européennes. Il ne s’agit pas de gouverner l’Europe. L’Union Européenne n’est pas à structure fédérale ni supranationale, et contrairement à ce qu’en disent les prétendus "souverainistes", la souveraineté nationale est encore exercée réellement par chaque État membre au moyen de gouvernement démocratiquement élu représentant chaque nation membre.



Dans les institutions européennes, il n’y a pas de déficit de démocratie, il y a surtout un déficit de visibilité et de responsabilité. Je m’explique : l’organe majeur de décision est le Conseil Européen, c’est-à-dire, la réunion des chefs d’État et de gouvernement des États membres. Aucun de ces membres n’est un dictateur, tous ces dirigeants sont les représentants de leur peuple respectif. Ils sont issus d’élections démocratiquement libres. Si un de leurs décisions au Conseil Européen est impopulaire, ils peuvent être sanctionnés aux élections nationales suivantes dans leur pays. La souveraineté est toujours exercée par le peuple. Elle n’est que "déléguée" à une entité plus grande pour pouvoir traiter certains enjeux avec plus d’efficacité (environnement, monnaie, commerce, etc.).

Prenons maintenant la Commission Européenne. C’est aussi le Conseil Européen qui décide des nominations : c’est donc un suffrage indirect. Certes, l’importance prise par la Commission Européenne mériterait sans doute un mode de désignation plus visible et plus responsable politiquement. C’est en cours. Pour la première fois aux dernières élections européennes (en 2014), il y a eu des candidats au poste de Président de la Commission Européenne représentant chaque grand parti, et ce fut Jean-Claude Juncker qui fut nommé à ce poste parce que représentant du parti ayant obtenu le plus de sièges au Parlement Européen. Ce dernier, dans sa conférence de presse du 14 février 2018, souhaiterait pérenniser dans les textes cette évolution (mais Emmanuel Macron ne veut pas car il veut que le Conseil Européen garde sa liberté de nomination).

Certes, une plus grande visibilité nécessiterait probablement un véritable débat transnational, à savoir, comme le souhaiterait Emmanuel Macron pour les sièges britanniques devenus vacants par le Brexit, une élection avec des listes transnationales. Beaucoup doutent que cette possibilité soit offerte dès mai 2019 car il faut que les 27 États membres ratifient dans leurs parlements nationaux cette mesure, ce qui prend beaucoup de temps (il ne reste que seize mois et encore, il faut que la loi électorale soit connue bien avant le début de la campagne électorale). Le rejet par le Parlement Européen de cette proposition le 7 février 2018 semble définitivement enterrer l'initiative d'Emmanuel Macron. Pour les élections européennes de 2019 en tout cas.

Cette structure institutionnelle en étages (les députés nationaux soutiennent les gouvernements nationaux qui, au Conseil Européen, désignent la Commission Européenne) manquait de visibilité et de responsabilité (la Commission Européenne pourrait se moquer de l’opinion populaire alors que pourtant, elle devrait être à son service), Valéry Giscard d’Estaing et Helmut Schmidt ont eu l’idée lumineuse de faire élire un véritable Parlement Européen directement par les peuples européens. Pour l’instant, comme je viens de l’écrire, ces élections sont nationalisées, à savoir, chaque État élit ses députés européens qui vont siéger au Parlement Européen. Demain, on pourrait imaginer que tous les citoyens européens votent pour des listes transnationales, c’est-à-dire que les circonscriptions soient uniques et de la taille de tout le territoire européen.

Ce Parlement Européen, élu pour la première fois le 7 juin 1979, a été un organe très novateur, démocratique …mais sans pouvoir. Grâce au Traité de Lisbonne (n’en déplaise aux esprits chagrins), le Parlement Européen a obtenu beaucoup de pouvoir, celui d’accorder sa confiance à la Commission Européenne (comme dans une démocratie parlementaire classique) et celui de la rejeter éventuellement (avan sa nomination, comme aux USA, chaque commissaire européen est auditionné et accepté par les députés européens). C’est un pas essentiel dans la démocratisation mais surtout, la responsabilisation des institutions européennes. Par ailleurs, le rôle budgétaire des députés européens est fondamental.

Dans le prochain article, j'évoquerai l'intérêt de revenir aux listes nationales aux élections européennes.


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (15 février 2018)
http://www.rakotoarison.eu


Pour aller plus loin :
Enfin le retour aux listes nationales aux élections européennes (2 décembre 2017).
Le mode de scrutin des élections européennes (4 février 2013).
Le mode de scrutin des élections législatives.
Suicide à la proportionnelle intégrale.
Mode de scrutin des élections allemandes.
Mode de scrutin des élections britanniques.
Cumul des mandats.
Réforme des modes de scrutins locaux.
Réforme territoriale.
Le serpent de mer.
Le vote électronique.
Le vote obligatoire.
Non aux campagnes participatives !