L’Initiative citoyenne européenne, un os à ronger

Depuis le 1^er avril 2012, les citoyens de l’Union européenne peuvent, sous un certain nombre de conditions, demander à la Commission européenne de légiférer sur un sujet relevant de la compétence de l’Union. Cette possibilité avait déjà été imaginée, en 2003, dans le contexte de la préparation du projet de Traité constitutionnel. Elle a été codifiée, en 2007, par l’article 11.4 du Traité de Lisbonne : « Des citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins, ressortissants d'un nombre significatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités. »

L’article 24 du même Traité prévoyait que « Le Parlement européen et le Conseil (…) arrêtent les dispositions relatives aux procédures et conditions requises pour la présentation d'une initiative citoyenne. » Ces dispositions on été arrêtées le 15 décembre 2011, après les habituelles négociations entre les institutions européennes concernées.

Le considérant n°1 du texte adopté le 15 décembre 2011 par le Parlement européen positionne l’enjeu de la procédure : « Le traité sur l'Union européenne renforce la citoyenneté de l'Union et améliore encore le fonctionnement démocratique de l'Union en prévoyant notamment que tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l'Union par l'intermédiaire d'une initiative citoyenne européenne. Cette procédure donne aux citoyens la possibilité de s'adresser directement à la Commission, pour lui présenter une demande l'invitant à soumettre une proposition d'acte juridique de l'Union aux fins de l'application des traités à l'instar du droit conféré au Parlement européen en vertu de l'article 255 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et au Conseil en vertu de l'article 241 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. »

L’initiative doit émaner d’un comité de citoyens (« organisateurs », au nombre minimum de sept) issus d’au moins sept pays membres de l’Union européenne. Ce comité désigne un représentant et un suppléant chargés d’établir le lien avec la Commission et fait enregistrer l’initiative par les services de la Commission. Les députés européens peuvent être organisateurs au sein d’un comité, mais ils ne sont pas pris en compte dans le seuil minimum de sept.

Assez curieusement, le considérant n° 9 du texte du 15 décembre 2011 précise que « Les entités, notamment les organisations qui contribuent, conformément aux traités, à la formation de la conscience politique européenne et à l'expression de la volonté des citoyens de l'Union, devraient être en mesure de promouvoir une initiative citoyenne, à condition qu'elles le fassent en totale transparence. »

La procédure d’inscription peut être effectuée dans une ou plusieurs des 23 langues de l’Union. Les formulaires de recueil des signatures ne pourront ensuite être établis que dans la (ou les) langue(s) utilisée(s) dans le cadre de la procédure d’inscription. Aucun support en matière de traduction n’est apporté par les institutions européennes, pourtant bien équipées en la matière. On peut comprendre qu’elles ne souhaitent pas intervenir dans la formulation d’un texte qui doit rester d’origine citoyenne, se contentant d’en vérifier la conformité dans toutes les langues utilisées.

La Commission peut, dans un délai de deux mois, accepter ou refuser d’enregistrer l’initiative, en fonction de critères prédéfinis : l’initiative doit concerner des sujets faisant partie des domaines de compétence de l’Union ; elle ne doit pas être « manifestement abusive, fantaisiste ou vexatoire », ni contraire aux valeurs énoncées à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (« L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes. »)

Si l’initiative est enregistrée, la collecte des signatures peut commencer, selon des règles garantissant l’authenticité du résultat obtenu. Il est prévu que la Commission mette gratuitement à disposition des comités un logiciel comportant les dispositifs techniques et de sécurité permettant de se conformer à la procédure requise.

Pour être ensuite déclarée admissible, l’initiative doit recueillir, dans le délai maximum d’un an, au moins un million de signatures, en provenance d’au moins ¼ des pays de l’Union (soit actuellement 7, et non 9 comme l’aurait souhaité la Commission), avec un seuil plancher par pays correspondant au nombre de ses députés au Parlement européen multiplié par 750, ce qui donne aujourd’hui un éventail de 4.500 signatures pour Malte jusqu’à 74.250 pour l’Allemagne.

Les autorités nationales de chaque pays dans lequel des signatures ont été ainsi recueillies doivent se prononcer, dans un délai de trois mois, sur la régularité des opérations.

Sous réserve que les signatures requises aient été recueillies et que les certificats de conformité aient été délivrés par les autorités nationales, l’Initiative est ensuite présentée par ses organisateurs à la Commission, qui dispose d’un délai de trois mois pour annoncer et motiver les suites éventuelles qu’elle propose d’y donner.

Dans le cas où une suite est donnée, une nouvelle audition, publique, est organisée avec la Commission et le Parlement et on entre dans la procédure de proposition législative européenne par la Commission, avec soumission au Parlement et au Conseil, ou seulement au Conseil dans certains cas.

Il n’est pas indifférent de voir dans quels termes l’Initiative citoyenne européenne est présentée respectivement sur les sites que le Parlement et la Commission lui consacrent.

Pour le Parlement, le but est de « permettre aux citoyens de saisir la Commission européenne de problèmes et de demandes qui les concernent (…) si les citoyens pensent qu'une différente direction doit être prise sur certains sujets, ils peuvent maintenant nous le dire d'une seule voix. Et les institutions n'auront d'autre choix que de les entendre, de réagir et d'expliquer leurs choix (…) Les organisateurs d'initiative citoyenne disposeront d'un pouvoir d'initiative équivalent à celui du Parlement européen et du Conseil. »

Pour la Commission, « Une initiative citoyenne européenne est une invitation faite à la Commission européenne de présenter une proposition législative (…) La Commission n'est pas tenue de présenter une proposition législative à la suite d'une initiative. »

Enthousiasme et optimisme d’un côté, rappel à la modération de l’autre : pour la Commission, le citoyen ne « saisit » plus, il « invite » une Commission qui s’empresse de préciser qu’elle n’est « tenue » … à rien ou presque. 

 Résumons :

- à la toute première étape de la procédure, les critères de validité d’une ICE sont suffisamment vagues pour que la Commission puisse en refuser l’enregistrement ;

- la demande d’enregistrement doit par ailleurs faire référence aux « dispositions des traités que les organisateurs jugent pertinentes pour l’action proposée » ; difficile dans ces conditions de proposer une ICE qui viserait, par exemple, à réfréner le délire permissif de l’ultralibéralisme, puisque l’Union européenne y a fait allégeance pleine et entière en gravant le dogme dérégulateur dans le marbre de ses textes fondateurs ! (exemple : « toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites » - Traité de Lisbonne, art. 63) ;

- dans l’hypothèse où les signatures sont obtenues, la Commission n’est cependant pas tenue de présenter une proposition législative ; dans ce cas, le seul gain, et il n’est pas négligeable, est une certaine publicité autour des initiatives présentées et des motivations du rejet.

L’ICE n’est pas sans intérêt dans son principe, de même que le droit de pétition avec lequel elle ne doit pas être confondue, mais elle est décevante dans ses modalités et ne constitue pas une étape décisive vers la démocratie européenne.

En quoi d’ailleurs une procédure initiée par des citoyens mais arbitrée par une instance « administrative » - en tout cas sans légitimité démocratique - pourrait-elle nous rapprocher vraiment de la démocratie ?

Dans la mesure où les institutions européennes ont par ailleurs évolué dans un sens qui rend de plus en plus problématique l’exercice de la démocratie, on serait plutôt en droit de considérer qu’il s’agit d’un os à ronger lancé au toutou-citoyen pour le détourner de méditer trop longuement sur les lacunes fondamentales de ces institutions. Considérer, comme le prétend le règlement du 15 décembre 2011, que l’ICE « améliore encore le fonctionnement démocratique de l’Union » relève de la méthode Coué : pour « améliorer » quelque chose, il faut que cette chose existe ; quant à « l’améliorer encore », c’est beaucoup demander …

L’affaiblissement des institutions collégiales de l’Europe, le Parlement et la Commission, au profit d’instances de décision intergouvernementales, a produit ses fruits amers. Comment décider vite et bien dans un cadre où coexistent un Parlement, une Commission, un Conseil européen, des Conseils des ministres, des Présidents, un Eurogroupe, la BCE … avec des pouvoirs de consultation, proposition, recommandation, discussion, … mais rarement de décision ?

Ajoutez à cela une course folle à l’admission de nouveaux membres, la dichotomie « Zone Euro - Union européenne » et la nécessité de faire ratifier certaines décisions par les parlements nationaux, et vous obtiendrez une usine à gaz dont le profane, en l’occurrence le citoyen, n’a plus aucune chance de pénétrer les mystères.

Aujourd’hui les élections européennes ne sont qu’une occasion supplémentaire, pour chacun des pays membres, de se livrer à leurs affrontements politiques habituels : lors des élections européennes de juin 2009, les personnalités politiques qui conduisaient les listes françaises ont ainsi escamoté l’Europe au profit d’une campagne franco-française, axée sur leurs ambitions présidentielles. 

On pourra parler de démocratie européenne lorsque les institutions de l’Union auront été remises en ordre autour d’un pouvoir législatif et d’un pouvoir exécutif dignes de ce nom et lorsque les élections au Parlement porteront sur des candidats inscrits à des partis européens, faisant campagne pour des programmes européens. Un tel projet ne pourra être porté que par un groupe de pays décidés à ne plus se laisser détourner de leur objectif par les adeptes d’une simple zone de libre-échange.

En attendant, apprenons tout de même à nous servir de la procédure d’initiative citoyenne, ne serait-ce que pour porter le débat sur la place publique …

http://www.citoyensunisdeurope.eu