L’UE-topie des marchés : Comment la nouvelle « gouvernance économique » menace la démocratie

A quoi pourra bien ressembler le pacte de compétitivité, censé renforcer la coordination des politiques économiques européennes ? Pour en savoir plus, il suffit d’examiner les propositions déjà formulées par la Commission et le Conseil pour la « gouvernance économique » européenne, dont il s’inspire directement (ces propositions étant elles-mêmes plus ou moins directement calquées sur les suggestions d’importants lobbies industriels).

Dans un article, dont nous avons traduit certaines des parties les plus significatives, le groupe de chercheurs basé à Bruxelles revient sur la désormais célèbre « gouvernance économique » européenne... et les menaces qu’elle représente pour la démocratie.

Introduction : une « stratégie du choc » à l'échelle européenne

Une version européenne de la « stratégie du choc » est en passe d’être mise en œuvre dans l’Union européenne. Sous le coup de la crise européenne, de nouvelles prérogatives dévolues à l’Union en matière budgétaire, de dépenses sociales ou de salaires pourraient permettre d’imposer un véritable carcan néolibéral sur les économies nationales... et de transformer définitivement l’UE en une utopie de marché, irresponsable et anti-démocratique.

« Ce qui est en train de se passer est une révolution silencieuse – une révolution silencieuse vers une gouvernance économique plus forte. Les Etats membres ont accepté – et j’espère que c’est ainsi qu’ils l’ont entendu – que les institutions disposent désormais d’importantes prérogatives concernant la surveillance et le contrôle strict des finances publiques. » - José Manuel Barroso, Président de la Commission européenne.

L’année 2011 restera sans doute dans les annales de l’Union européenne. Utilisant le prétexte de la « crise de l’Euro », la Commission européenne et le Conseil ont avancé des propositions afin de donner à l’UE de nouvelles prérogatives sur de nombreux domaines clés, allant des salaires aux prestations sociales ; elles seraient implémentées via de nouvelles procédures technocratiques très difficiles (voire impossibles) à contrôler ou à infléchir... du moins par ceux qui seront amenés à les subir.

Ces propositions mettent en place un agenda économique et social sur mesure pour les intérêts des milieux d’affaires ; s’il était adopté, il constituerait une véritable « révolution silencieuse » imposée par le haut, en l’absence de tout débat démocratique ou participation populaire.

Les changements proposés – qui impliquent un ensemble de règles de « gouvernance économique » - ont d’ores et déjà été salués par les plus importants lobbies industriels, qui voient mises en œuvre plusieurs de leurs exigences-clés. En particulier, une nouvelle procédure pour « corriger les déséquilibres macro-économiques » va s’avérer déterminante, permettant de prendre à l’échelle européenne des décisions concernant les salaires et les « dépenses » sociales pour les différents Etats membres. Les lobbies industriels espèrent par ailleurs que les nouvelles réglementations permettront d’assurer la mise en œuvre effective de la stratégie « UE 2020 », très favorable aux milieux d’affaires.

Malgré les enjeux considérables, cette « révolution silencieuse » n’a, jusqu’à présent, pas été portée à l’attention d’un public large. Il est pourtant de toute urgence qu’un véritable débat démocratique ait lieu au sein des différents pays européens, en particulier sur la question des alternatives au modèle économique néolibéral de la « gouvernance économique » qui est aujourd’hui mis en avant par la Commission et le Conseil. Et cela nécessite l’établissement d’un véritable rapport de force social, suffisamment large pour faire de telles alternatives une réalité.

Introduction

La Grèce et l’Irlande, les deux pays membres de l’UE qui font actuellement face aux plus importantes difficultés économiques, ont d’ores et déjà placé dans une partie importante de leurs politiques économiques sous la tutelle de l’UE. Les conditionnalités associées aux prêts de l’UE et du FMI déterminent dans une large mesure l’agenda économique de ces deux pays pour les années à venir.

En dehors de la Grèce et de l’Irlande, rares sont ceux qui pointent néanmoins le fait que de telles intrusions majeures dans les priorités budgétaires nationales pourraient devenir une réalité... pour l’ensemble des Etats membres, et tout particulièrement ceux de la zone Euro - et ce quel que soit l’état de leur endettement et de leurs déficits. De nouvelles règles sont actuellement en cours d’élaboration qui auront pour conséquence de promouvoir la dérégulation et les privatisations, au détriment du droit du travail, des dépenses de santé et d’éducation.

Avec une adoption prévue à l’été 2011, ces propositions risquent tout simplement de faire les rêves des grands groupes industriels européens devenir réalité. Cette nouvelle forme de « gouvernance économique » qui se dessine imposera un véritable carcan néolibéral aux Etats membres : une véritable utopie de marché, avec des règles favorables aux milieux d’affaires, une mise en œuvre renforcée favorisant les intérêts des industriels au niveau des choix budgétaires nationaux… et des conséquences potentiellement désastreuses.

« Révolution silencieuse »

Ces propositions ne sont pas sans lien avec la crise de l’Euro et les difficultés rencontrées par de nombreux Etats membres : celles-ci sont utilisées comme prétextes pour mettre en place l’agenda principal de l’UE pour les années à venir. Certains des remèdes envisagées débordent largement sur des prérogatives jusqu’à aujourd’hui dévolues aux Etats. Tout se passe comme si les « sensibilités nationales » étaient mises de côté, et un certain nombre de propositions d’une portée parfois considérable, sur les politiques fiscales des Etats membres par exemple, ont néanmoins été retenues.

Qui aurait cru possible, quelques années en arrière, que le Conseil et la Commission auraient le privilège d’analyser et commenter le budget annuel des Etats membres – avant même que les parlements nationaux ne l’adoptent ni même ne le discutent ? Et qui aurait imaginé que les Etats membres puissent risquer d’être mis sous tutelle au point de devoir demander la permission de réallouer des fonds sur le budget national ?

Malgré l’absence quasi-complète de débats jusqu’à aujourd’hui, la portée de ces propositions est absolument considérable. Un expert a noté que l’effet combiné des propositions – si elles sont approuvées – « aura un effet sur les politiques fiscales, en termes de régulation, comparable à l’effet de la bombe atomique sur les politiques de sécurité [2] ». Quand, en juin 2010, le Conseil Européen (c.a.d. les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres) a accepté de soutenir les propositions de la Commission, le Président de la Commission José Barroso n’hésitait, lui non plus, à monter sur ses grands chevaux : « Je vous prie de lire les conclusion du Conseil Européen d’hier. Ce qui est en train de se passer est une révolution silencieuse – une révolution silencieuse vers une gouvernance économique plus forte. Les Etats membres ont accepté – et j’espère que c’est ainsi qu’ils l’ont entendu – que les institutions disposent désormais d’importantes prérogatives concernant la surveillance et le contrôle strict des finances publiques. [3] »

Depuis lors, il est devenu clair que le Conseil, non seulement avait compris les conséquences de telles propositions, mais qu’il les soutenait. A ce titre, le ministre des finances italien déclarait : « Pour moi, ces mesures vont être à l’origine d’un transfert considérable de responsabilités [4] ». Pour lui, les politiques budgétaires, par exemple, ne peuvent plus être décidées au niveau national [5].

Cet évènement a été accueilli de manière univoque par le milieu des affaires. BusinessEurope, l’organisation patronale européenne, y voit une opportunité de donner réalité à un vieux rêve : celui d’associer à l’agenda pro-business de la stratégie « UE2020 » pour la croissance des mesures contraignantes de mises en œuvre. Dans une lettre adressée au Président de la Commission Barroso et au Président du Conseil européen Herman Van Rompuy, le secrétaire général de BusinessEurope, Jürgen Thumann, écrit : « L’Europe doit accélérer son agenda de réformes, et commencer à obtenir des résultats tangibles d’ici aux prochains mois. La stratégie EU2020 et les nouvelles règles de gouvernance économique proposent une trame adéquate pour implémenter de manière rapide les réformes, au niveau national comme au niveau européen. [6] »

Une nouvelle gouvernance économique

Le débat sur la nouvelle forme de « gouvernance économique » a débuté en mars 2010, alors que la Commission lançait sa proposition de nouvelle stratégie décennale pour l’UE, « Europe 2020 [7] ». Elle ne tarda pas à préciser ses idées à travers de nombreux papiers [8]. Au Conseil européen, un débat parallèle a été mis en place à travers un groupe de travail rassemblant les ministres des finances des Etats membres, et présidé par Van Rompuy. Ce groupe de travail, qui a rendu son rapport en octobre, soutient largement les propositions de la Commission [9].

Le paquet « gouvernance économique » se compose de trois éléments :

1 - Surveillance des budgets nationaux (le « Semestre Européen »)

A travers cette procédure, les Etats membres seront amenés à soumettre dès avril une proposition de budget pour discussion au sein de la Commission et du Conseil – en amont des discussions au sein des parlements nationaux [10]. Les commentaires et les propositions du Conseil seront présentés avant fin juillet et présentées au niveau national. Cette procédure a d’ores et déjà été adoptée et prendra effet à partir de cette année (2011). Les autres propositions sont en partie liées à cette procédure.

2 - Renforcement du Pacte de Stabilité et de Croissance

Une seconde proposition – qui devrait être adoptée d’ici l’été 2011 – devrait permettre d’introduire de nouvelles règles dans le Pacte de Stabilité et de Croissance (que l’on désignera ici comme le Pacte de Stabilité). Celui-ci délimite un niveau d’endettement public maximum de 60% du PIB, et un niveau de déficit de 3%. Il a été critiqué par de nombreux économistes qui ont mis en garde contre ces limitations qui renvoient à une application orthodoxe de l’idéologie néolibérale, et privent les Etats membres de la possibilité de mettre en place des politiques économiques expansionnistes qui peuvent s’avérer nécessaires, notamment… en cas de crise [11].

A présent, la crise est là, néanmoins le Pacte est loin d’être abandonné. Entre autres, les nouvelles propositions proposent de définir une « vitesse » de réduction des dettes pour les Etats membres. Auparavant, il s’agissait de cibler uniquement les déficits. La mise en place d’une « vitesse » normale de réduction des dettes va limiter la possibilité pour les gouvernements de faire des investissements importants.

La Confédération Européenne des Syndicats (CES) a dénoncé ces mesures, qui répètent les erreurs du passé. En désignant la crise financière comme « le résultat d’années de politiques économiques déséquilibrées », la CES explique que le remplacement « de salaires justes et d’emplois de qualité par l’endettement et les bulles immobilières comme le moteur de la demande et de la croissance » risque avant tout de mener nos économies tout droit vers la récession.

Ainsi, la CES explique que les propositions concernant la gouvernance économique montre que « l’Europe n’a pas retenu la leçon. Au lieu de rééquilibrer des politiques de soutien à court-terme du privé avec des politiques de long-terme, à la fois efficaces et en faveur des salariés, la Commission propose désormais une politique de déflation massive. La gouvernance économique, telle que proposée par la Commission, n’appelle à rien d’autres que des coupes, des coupes et encore des coupes : coupes dans les salaires, coupes dans les emplois, coupes dans la protection sociale, coupes dans les prestations sociales, coupes dans les services publics. Les travailleurs sont priés de payer le prix considérable de la crise [12] ».

Il s’agit là d’un enjeu considérable. Les milliers de salariés qui ont manifesté dans les rues de Bruxelles, Paris, Madrid, Athènes et ailleurs en sont témoin.

La « procédure de déséquilibres excessifs »

Sans négliger l’importance de chacune des nouvelles mesures pour baliser les politiques économiques des Etats membres (et notamment du « Semestre Européen », qui permet à la Commission d’examiner le budget des Etats membres avant qu’il ne soit débattu au sein des parlements nationaux), c’est surtout la prévention des « déséquilibres économiques » qui risque de s’avérer la plus lourde de conséquences.

La Commission justifie ce nouveau dispositif de « prévention » par le fait que, déjà avant la crise, un certain nombre d’Etats membres montraient selon elle des signes inquiétants de « déséquilibres macroéconomiques », les mêmes déséquilibres qui auraient contribué à faire plonger des pays comme la Grèce, l’Irlande, l’Espagne et le Portugal.

Il faut noter que les déséquilibres en question ne concernent pas le niveau d’endettement ou de déficit - autrement dit, les critères du Pacte de Stabilité. Il s’agit plus précisément d’aspects macro-économiques, tels que la question des écarts de compétitivité entre les Etats membres, ou encore le niveau des dépenses publiques, qui sont présentés comme des facteurs de déséquilibres.

Afin de prévenir de futures crises, il s’agit donc de mettre en place un mécanisme d’alerte, et d’intervenir préventivement (et directement) sur les politiques économiques des Etats membres afin de les ramener dans le droit chemin balisé par la stratégie européenne EU2020. Cela suppose en l’occurrence de mettre en place une procédure d’évaluation des politiques économiques des Etats membres.

La « compétitivité » au centre du dispositif

Cette nouvelle procédure de déséquilibres excessifs, ainsi que les autres propositions, sont basées sur une manière particulière d’envisager la sortie de la crise économique et financière, et d’éviter des crises à venir. Dans ses propositions et documents, la Commission avance systématiquement la nécessité d’améliorer la « compétitivité ». Durant la dernière décennie, la compétitivité est devenue l’objectif principal de l’Union européenne, et a acquis une signification bien particulière.

En parallèle de la discussion sur la gouvernance économique, les institutions européennes ont discuté et adopté une nouvelle stratégie pour améliorer la compétitivité internationale, Europe 2020, une version légèrement révisée de la Stratégie de Lisbonne (2000). Dans cette stratégie, la « compétitivité » est synonyme de marchés du travail plus flexibles, de mise à bas des systèmes de retraite, de marchandisation des services publics, et de réformes des politiques d’éducation et de recherche pour mieux servir directement les intérêts des grands industriels [13].

Quand le Conseil identifie un déséquilibre tel qu’une « divergence de compétitivité » dans l’économie d’un Etat membre, dès lors, afin d’améliorer sa « compétitivité », la porte est ouverte à toutes sortes d’opération de réallocation budgétaires, de mesures fiscales, sur les salaires, le marché du travail etc.

De telles mesures mériteraient un véritable débat politique. Parmi les questions qui pourraient être posées : s’agit-il d’une approche adéquate ? Pourquoi privilégier celle-ci en particulier ?

Quand la crise grecque a éclaté, et que les fragilités de l’Euro sont apparues au grand jour, nombreux sont ceux qui, au sein de l’UE, ont appelé à une gouvernance économique renforcée. Au Parlement européen, les dirigeants des groupes sociaux-démocrates, libéraux et conservateurs demandèrent de mettre un terme à la flexibilité dans l’application du Pacte de Stabilité, appelant de concert à l’abandon de la « pression par les pairs » et la mise en place d’« instruments renforcés » pour obliger les gouvernements à respecter les critères du Pacte de Stabilité et la stratégie de « compétitivité » Europe 2020 [14].

Quand la Commission a rendu publiques ses propositions, conformes aux préoccupations des parlementaires, le 29 septembre 2010, celles-ci furent bien accueillies à la fois par les lobbies industriels et par un large arc politique de parlementaires, depuis les conservateurs jusqu’aux verts, en Allemagne comme en France. Malgré quelques hésitations dans le camp des écologistes et des sociaux-démocrates, le consensus semblait de mise sur le principe des propositions [15].

Il semble ainsi peu probable que le parlement ne s’oppose à de telles mesures, où une majorité de parlementaires voient dans ce renforcement de la politique économique commune sur la base d’un agenda pro-entreprise une réponse logique à la crise européenne. Ce soutien exprimé à la fois par les lobbies industriels et les parlementaires a facilité l’adoption rapide du Semestre Européen en septembre 2010.

Conclusion : mettre en échec la « stratégie du choc » de l’UE

La réponse à la crise est en réalité déterminée par les rapports de force. Les préférences des plus forts sont mises en avant – les nations les plus puissantes, les grands groupes industriels. Les nations les plus puissantes ont un intérêt objectif dans le maintien de l’Euro ; les grands groupes industriels, quant à eux, en appellent depuis des années à la mise en place de politiques fortes dans le domaine de la « compétitivité ».

Ce sont sans doute les représentants des grands groupes européens qui ont le plus de raisons de se satisfaire des propositions mises en avant par la Commission. Après avoir travaillé de longues années sur des propositions autour d’une gouvernance économique, fondée sur la seule recherche de compétitivité, ils voient leurs efforts récompensés.

Cependant que certains rêvaient d’un « gouvernement économique » qui permettent d’importants transferts des pays du « centre » vers la « périphérie », sorte d’Etat social fédéral européen à même de subvenir aux désavantages structurels causés par l’Euro aux pays les plus faibles, il s’agit davantage d’un véritable programme d’ajustement structurel permanent qui semble se dessiner, avec au programme des coupes dans les salaires, les dépenses publiques, et des aménagements budgétaires dédiés à l’amélioration de la « compétitivité ».

Laissant de côtés les options alternatives, la Commission et le Conseil avaient sans doute bien des raisons de choisir cette voie – et le consensus au sein des milieux d’affaires européens en est une majeure. Leur activisme auprès des représentants de la Commission et des Etats membres a donc payé, et fait pencher la balance vers leur propre conception de l’Union européenne.

Il s’agit là d’une évolution majeure, dans une fenêtre temporelle particulièrement étroite ; cette rapidité est sans doute due à l’urgence de la crise économique. Ce scénario ressemble à ce que Naomi Klein avait décrit comme une « stratégie du choc ». Une stratégie qu’elle attribue à la fameuse et infâme icone du néolibéralisme, Milton Friedman, qui écrivait en 1982 : « Seule une crise – véritable ou perçue – produit réellement des changements. Quand une crise éclate, la réaction adoptée dépend des idées qui ont cours à ce moment. Ceci est, je crois, notre fonction essentielle : développer des alternatives aux politiques existantes, afin de les faire vivre et les rendre disponibles jusqu’à ce que le politiquement impossible devienne politiquement inévitable [16] ».

Comme pour la surveillance des mécanismes macroéconomiques, les « idées qui ont cours », comme dirait Friedman, ont été celles qui ont été promues par les représentants des grands groupes industriels et par la Commission depuis des années. Cinq ans auparavant, l’idée de renforcer les politiques de « compétitivité » par des mesures contraignantes de mise en œuvre avait déjà été présentée au Conseil, puis rejetée. Lors d’une conférence tenue début janvier, de nombreux participants, notamment de la Commission, en exprimèrent le regret ; ils furent néanmoins ravi de voir enfin leurs idées devenir réalité, et l’ancien Commissaire Mario Monti, dans une approbation presque générale, s’est même exclamé : « Merci, la crise grecque ! »

Pourtant, les hauts fonctionnaires de la Commission eurent bien du mal à répondre à un économiste critique, qui pointait le fait que les réformes ne permettraient pas de résoudre la crise [17]. En d’autres termes, les réformes bénéficient de la crise. Mais elles ne représentent pas de véritable solution à la crise.

Isolés, et irresponsables

Si un débat d’ensemble ne débute pas dès maintenant, les conséquences pourraient s’avérer terribles. Si le paquet est voté, 2011 marquera un nouveau recul démocratique. Des politiques sociales d’une importance considérable seront mises hors de portée de toute participation populaire ; cela pourrait être le début d’une nouvelle phase dans ce qui fut naguère décrit comme le « nouveau constitutionnalisme » de l’Union européenne.

En 1992, le théoricien Stephen Gil voyait dans l’Union européenne un mouvement distinctif « vers la construction d’instruments légaux et constitutionnels pour mettre à l’écart ou isoler substantiellement les institutions économiques de tout contrôle public ou démocratique [18] ». Cette année pourrait apporter une pierre décisive à cet édifice.

Il y a de cela quelques années, l’architecture même de l’UE était mise en question par des millions d’européens. Elle fut l’objet d’un débat populaire très animé à l’occasion des referendum sur le traité constitionnel européenne, dans plusieurs pays de l’UE. Depuis lors, la Commission et les Etats membres ont fait tout leur possible pour empêcher les consultations populaires sur les changements des traités. Désormais, d’importantes décisions sur le futur de l’UE sont décidées sans réelles discussions démocratiques. Le message semble clair : la participation publique est une nuisance. Et vu les enjeux, il n’y a rien d’exagéré à dire que les piliers mêmes de la démocratie, telle que nous la connaissons, sont remis en questions.

Fort heureusement, il semble que les victimes de la crise européenne, particulièrement à la périphérie de la zone euro, ne soient pas prêtes à accepter le sort qu’on leur réserve ; elles mettent ainsi la pression sur leurs gouvernements et parlements pour refuser les potions amères de Bruxelles. Afin de réussir sur le long terme, ce combat devra passer à un stade offensif, et probablement s’appuyer sur des luttes politiques à l’échelle européenne – la mise en place de coalitions politiques pan-européennes qui n’auraient pas peur de prendre à bras le corps les questions institutionnelles dans leur combat pour une démocratie qui n’impliquerait pas seulement une minuscule élite, mais toute la société. Une autre Europe ne pourra pas survenir sur la base des propositions actuelles de la Commission. Une alternative à ce modèle de « gouvernance économique » est nécessaire.

Si elles sont adoptées, les nouvelles mesures de « gouvernance économique » représenteront une étape clé vers une politique économique commune, associée à un agenda sur mesure pour les milieux d’affaires, qui n’aura probablement de cesse de retirer les prérogatives de décision politique de la sphère démocratique pour les rapatrier dans un monde d’indicateurs, de tableaux de bord, de « procédures », de consultations de « haut-niveau », pré-modelant toute décision politique bien avant toute discussion politique.

Si l’on considère le processus jusqu’à maintenant, il semble qu’il ne sera pas aisé de mettre ce débat sur le devant de la scène. Le haut niveau de consensus qui règne dans le Conseil et le Parlement européen signifie qu’il y a peu de chance que le débat public n’émerge à leur initiative. Le Parlement mettra au point sa position en Avril [19], et d’après le calendrier, se prononcera définitivement en juin. Il y a fort à parier que les contradictions éventuelles entre le Parlement et le Conseil ne soient surmontées rapidement.

Un véritable débat devra venir d’ailleurs – à travers les mobilisations européennes (coalition, mouvements, manifestes) afin d’avoir un impact au niveau européen, ou mettre la pression au niveau national et influencer les gouvernements des Etats membres.