Contribution au « grand acte de décentralisation » annoncé par Monsieur le Premier Ministre

Depuis 1982, la France est un pays décentralisé, c’est-à-dire qu’elle a fait le choix de confier à ses trois collectivités territoriales que sont les Communes, les Départements et les Régions, l’exercice de compétences antérieurement exercées par l’Etat.

Ces trois collectivités territoriales, libérées de la tutelle a priori, règlent désormais par leurs délibérations des compétences exclusives ou partagées dans des domaines très divers que sont, par exemple, les transports, les affaires sociales, la construction de routes et d’infrastructures, la formation professionnelle, le logement, la culture, le sport le tourisme, ou bien encore la construction et la gestion d’écoles, de collèges ou de lycées, …

Ils disposent pour ce faire des moyens financiers et humains transférés par l’Etat à l’origine et de ceux consécutifs aux nouveaux transferts opérés ou redistribués entre collectivités depuis cette époque.

La commune dispose de ce qu’on appelle la Clause Générale de Compétence, c’est-à-dire qu’elle peut intervenir en tous domaines mais ne dispose pas toujours des moyens nécessaires, alors que la Région et le Département, qui disposaient à l’origine de cette clause, sont désormais cantonnés à l’exercice de compétences limitées par la loi.

Critiques du système

La France détient le record du plus grand nombre d’élus locaux (plus de 500 000 - 1 élu pour 130 habitants). Le système n’est pas performant parce que l’enchevêtrement des compétences et le mode de financement éparpillé entre les strates (Communes, intercommunalités, Syndicats, Départements, Régions et Etat) en font un système très coûteux en gestion.

La dépendance financière des communes vis-à-vis des autres strates est flagrante et limite leurs pouvoirs. Les délais de réalisation des investissements s’allongent puisqu’il faut l’accord préalable des autres co-financeurs. Cela mobilise des moyens humains surabondants (1).

Autre critique majeure, la méconnaissance quasi-totale du système par le citoyen, (sondage mission Ravignon), ce qui pose la question de la réalité de la démocratie locale et ouvre la porte à des manipulations de l’opinion par une classe politique hors sol qui profite du système pour maintenir à flots les partis, ou bien pour faire carrière, parfois en cumulant plusieurs mandats.

Difficile, enfin, de parler de décentralisation, lorsque des compétences ont été confiées à des collectivités sans que celles-ci ne disposent de toutes les prérogatives pour leur gestion. C’est le cas de l’action sociale par les Départements dont les règles, les conditions d’attribution des aides aux bénéficiaires ou leurs montants sont toujours fixées par l’Etat. Cette gestion entre l’Etat et les Départements, illisible, peu efficace, favorise l’irresponsabilité. Elle est à l’origine de dysfonctionnements majeurs (Scandales des EHPAD, de l’Aide Sociale à l’Enfance, des crèches).

Nous ne sommes pas, dans ce cas, dans la décentralisation, mais dans la cogestion, voire la sous-traitance, ce qui interroge sur la nécessité de conserver une assemblée élue pour administrer ces compétences, cela pouvant être réalisé dans le cadre de la déconcentration (via les C.A.F. ou les A.R.S.) en lien étroit avec une compétence étatique importante, celle des aides aux entreprises permettant ainsi un continuum efficace entre les mesures économiques prises et leurs effets sur le terrain, sur l’emploi.

Pistes de travail et d’économies

S’agissant du bloc communal, la question du financement est essentielle et doit permettre à ce bloc de s’affranchir d’une forme de tutelle financière de la part des autres niveaux de collectivités territoriales. C’est pourquoi la notion de guichet unique géré conjointement par l’Etat et les représentants des élus du bloc communal, à un niveau départemental, doit se substituer à l’existant. Ce système permettrait par ailleurs de mieux flécher les crédits vers des investissements essentiels, ce qui n’est pas totalement le cas actuellement (critique formulée par la Cour des Comptes).

S’agissant des Départements, il faut envisager leur suppression, (pour la collectivité territoriale seulement et particulièrement son assemblée élue et non pour le Département subdivision de l’Etat auquel les citoyens sont attachés), parce que ses attributions dans les domaines sociaux et de la sécurité (SDIS) relèvent dans les faits davantage de la déconcentration que de la décentralisation. Les compétences résiduelles du Département/Collectivité territoriale seraient soient dévolues à la Région ou au bloc communal pour les compétences partagées (Sport, Culture, Tourisme, Education Populaire) ou bien de manière exclusive à la Région, dans une logique de cohérence pour la gestion des lycées et Collèges, d’une part et des routes et infrastructures d’autre part.

A noter que la suppression de la collectivité territoriale départementale se traduirait par une diminution minime de mandats locaux (4056 Conseillers départementaux/500000 élus locaux) mais aurait un impact majeur sur la compréhension du système par le citoyen. La tentation de créer de nouveaux mandats de Conseillers territoriaux pour représenter les Départements auprès des Régions, n’apporterait rien d’intéressant et c’est bien le couple Région/bloc communal qui travaillerait ensemble au développement des espaces concernés.

Cette suppression se traduirait aussi par la suppression des grands électeurs de cette catégorie de collectivité pour l’élection des sénateurs. L’hypothèse de la création de nouveaux électeurs désignés par tirage au sort sur les listes électorales (à l’instar des jurés d’assises) confèrerait au Sénat une nouvelle légitimité.

Pour les trois niveaux, la question des ressources humaines en sureffectif et des dépenses de fonctionnement (bonnes pratiques en matière d’achats publics, piste évoquée par la Cour des Comptes, par exemple) devra faire l’objet d’un attention particulière afin de ne pas reproduire les errements du passé (Nouvelles Régions, par exemple, qui ont généré, notamment, de nouveaux doublons), sachant que, s’agissant des sureffectifs en ressources humaines, il ne s’agit pas de réduction d’effectifs dans des secteurs en tension (ce qui pourrait faire polémique), mais bien d’arrêter les recrutements lorsqu’il y a sureffectif, ce qui est bien la situation réelle dans les Collectivités territoriales. Différents moyens devront être utilisés comme la fin de contrat pour certains postes fonctionnels, de chargés de mission politiques, de postes de cabinet, par exemple, ou bien le reclassement des personnels titulaires avec propositions éventuelles de mobilité vers d’autres collectivités ou même l’Etat dans des secteurs en tension. Cela concernera également les personnels concernés par l’enchevêtrement des compétences dans chaque niveau de collectivité territoriale, dans la mesure où la clarification de la décentralisation préalable à un nouvel acte sera effective et où le système de co-financement sera simplifié par l’adoption d’un guichet unique.

L’accompagnement humain devra être à la hauteur des enjeux collectifs et individuels et respectueux des personnes concernées, y compris pour les personnels en fin de contrat.

Le rythme actuel des départs en retraite dans la Fonction Publique Territoriale et le non remplacement par recrutement mais par mobilité interne (au sens large) des personnels en sureffectif permet d’envisager par ailleurs un lissage réduit dans le temps du processus de repositionnement des personnels concernés. 

En conclusion sur ce point, il ne s’agit pas de maintenir une taille critique des trois niveaux de collectivités territoriales comme le dit M. Woerth, dans son rapport de 2024 sur la décentralisation, mais bien d’inclure le système, en le réformant, dans la logique de maîtrise des dépenses publiques qui s’impose de manière urgente à notre pays

Economies réalisables : ordres de grandeur

• La base de départ, ce sont bien les 7,5 Milliards annuels notés dans le rapport Ravignon en rappelant comme l’affirme le rapporteur qu’il s’agit d’un minimum, la mission n’ayant pas eu le temps d’aller au bout de l’étude et donc du chiffrage. Cette somme concerne en premier lieu les collectivités territoriales, ce qui permet de faire le lien avec les 100 000 emplois en sureffectif dans le bloc communal mais aussi de noter que l’Etat serait concerné par un sureffectif de plus de 20000 agents et serait donc concerné par une revue de ses effectifs qui participent à ce surcoût lié à l’enchevêtrement.
• Les bonnes pratiques en matière d’achats publics encouragées par la Cour des Comptes représentent, quant à elles, une possibilité d’économie de 3 Milliards d’euros par an à l’horizon 2027.
• Il est faux de dire que les seules économies attendues de la suppression de la collectivité territoriale départementale serait constituée de la fin des indemnités versées aux élus. Outre le fait que le chiffrage de 130 Millions par an (Rapport Ravignon) ne comporte ni les charges ni les autres dépenses liées à l’exercice des mandats, il fait totalement l’impasse sur les frais de fonctionnement concernant directement les assemblées (cabinet des présidences, missions particulières dont déplacements des élus avec véhicules et conducteurs dédiés, secrétariat des élus, des groupes politiques, services et dépenses de communication, service des assemblées, de la commission permanente du protocole, évaluation et prospective, …). Pour être complet, il convient d’ajouter à cette énumération des services et postes dédiés aux tâches de subventionnement des autres collectivités, des doublons liés au fonctionnement en silos existant depuis l’origine de la décentralisation ainsi que des postes en surnombre dans les services routes et infrastructures en raison de la baisse d’activité dans ces domaines.

On passerait ainsi d’une économie affichée à 130 Millions d’euros par an à un gain de 1 Milliard d’euros par an à l’échelle du pays (estimation faite à partir d’un département test).

• Par ailleurs la suppression des collectivités territoriales départementales pourrait entrainer la vente de locaux (salles des assemblées et des commissions, bureaux des élus, etc…, et de patrimoine foncier non concerné par le transfert des compétences à d’autres collectivités, sommes disponible à terme et dont l’utilisation doit être envisagée.
• Enfin, la question du coût des normes, souvent avancée par les élus pour justifier une forme d’immobilisme, n’est pas traitée dans ce chapitre, car faisant déjà l’objet d’un travail transversal de la part de la part du Conseil National de l’Evaluation des Normes (C.N.E.N.). De plus, les propositions faites en ce domaine pour les collectivités territoriales (Rapport Ravignon) laissent perplexe et pourraient être la source de contentieux supplémentaires concernant des élus mal préparés à de nouvelles « libertés administratives ».

Hormis ce dernier point, difficile à estimer, on peut penser que les économies réalisables par la mise en œuvre complète de la réforme présentée se situent entre une fourchette très basse de 7.5 Milliards d’euros et de 11 Milliards par an, soit entre 17 % et 25 %, au moins, de l’effort initial demandé par l’ancien Premier Ministre pour le budget 2026… 

(1) Le travail réalisé à la demande du Ministre des comptes publics en 2004 par M. Ravignon, Maire de Charleville-Mézières, chiffre à 7,5 Milliards d’euros, le surcoût annuel de gestion créé par l’enchevêtrement des compétences entre collectivités (dont 1,5 Milliards pour l’Etat).

Le rapport 2024 de la Cour des Comptes, fait état d’un sureffectif en ressources humaines de 100 000 agents, principalement dans le bloc communal, premier concerné par cet enchevêtrement.

Des sureffectifs existent également dans les Départements et les Régions conséquences soit de transferts opérés par le passé sans réflexion sur les besoins réels (regroupement des Régions) soit de la baisse d’investissements constatée (routes et infrastructures pour les Départements, avec les conséquences du Zéro Artificialisation Nette).

« Décentralisation, il faut que tout change pour que rien ne change » Michel DROUET – Editions l’Harmattan – Janvier 2025