Quelle apparence d’impartialité pour le médiateur de la République et le garde des Sceaux ?
Le projet de réforme de la Justice faisant suite aux conclusions de la Commission d’enquête parlementaire sur Outreau prévoit que les plaintes mettant en cause des magistrats de l’ordre judiciaire soient filtrées par le médiateur de la République d’abord, ensuite par le garde des Sceaux. Indépendamment de l’indispensable débat sur le contenu des trois projets de loi récemment déposés, la question se pose de savoir si l’actuelle pratique institutionnelle garantit suffisamment l’apparence d’impartialité d’instances susceptibles de disposer d’un pouvoir éliminatoire à l’égard des dossiers déposés. Malheureusement, tel ne semble pas être le cas, avec tout le respect dû aux institutions et aux personnes. C’est sans doute par un examen rigoureux de ces questions, et d’autres sujets analogues, que devrait commencer toute opération visant à réformer notre Justice.
L’identité des personnes est sans importance. Les appartenances politiques, également. L’intégrité des intéressés n’est pas, non plus, en cause. On ne peut d’ailleurs pas reprocher à des responsables d’exercer des fonctions auxquelles ils ont été régulièrement nommés. Il s’agit d’une question plus profonde de mode de fonctionnement, et les situations que j’évoque plus bas ne sont pas exceptionnelles, au point que les institutions françaises ont souvent été condamnées par la Cour européenne des Droits de l’homme (CEDH) pour des violations de l’exigence d’apparence d’impartialité. Deux exemples sont les arrêts Kress et Martinie, sur un problème qui ne paraît pas définitivement réglé (mes articles des 25 juillet et 4 août). Pour la CEDH, il en va d’un "intérêt supérieur" des administrés qui constitue un droit fondamental, du moment que la Cour s’estime compétente pour en connaître. Mais on peut craindre qu’au sein de l’Etat français, les carrières des politiques et des fonctionnaires haut placés ne soient devenues prioritaires.
Ministre de la Fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire du 7 mai 2002 au 31 mars 2004, Jean-Paul Delevoye est devenu le 13 avril 2004 médiateur de la République. Il peut donc se retrouver dans une situation de juge et partie par rapport à un domaine d’éventuelles saisines du médiateur, susceptibles de mettre en cause sa propre responsabilité, celle de ses anciens collaborateurs ou encore celle de fonctionnaires qu’il a nommés étant ministre. Par rapport à des événements survenus en 2004, la prescription en matière de responsabilité administrative n’interviendra que le 1er janvier 2009. D’autres formes d’actions sont également possibles. Or, le médiateur détient d’importantes attributions et possibilités d’intervention en la matière (mes articles des 29 octobre et 1er novembre). Jean-Paul Delevoye est également, en tant qu’ancien ministre, potentiellement concerné par d’éventuels contentieux en justice. Les mêmes types de problèmes se posent par rapport à la responsabilité d’autres ministères du gouvernement dont il a fait partie et dont il était censé être solidaire. Ancien président de l’Association des maires de France, Jean-Paul Delevoye est aussi maire de Bapaume, dans le Pas-de-Calais.
Pascal Clément est resté président du Conseil général de la Loire après sa nomination aux fonctions de garde des Sceaux, le 2 juin 2005. Il venait de bénéficier la veille, en tant que président dudit Conseil général, d’une décision (arrêt 274053 du 1er juin 2005) par laquelle le Conseil d’Etat a annulé une ordonnance du 22 octobre 2004 du juge des référés du Tribunal administratif (TA) de Lyon. Le TA de Lyon avait invalidé une décision du 27 septembre 2004 de la commission d’appel d’offres du département de la Loire, annulé la procédure de passation du marché ayant pour objet la restauration extérieure du chevet de l’église du Couvent des Cordeliers à Saint-Nizier-sous-Charlieu et enjoint le Conseil général de recommencer l’appel d’offres au stade de la mise en concurrence. Au moment de l’arrivée de Pascal Clément place Vendôme, l’arrêt 274053 du Conseil d’Etat était encore susceptible, entre autres, de recours en révision et en rectification d’erreur matérielle. D’après sa biographie sur Wikipedia, Pascal Clément est également le conjoint d’une magistrate.
Le garde des Sceaux n’est pas seulement l’autorité de nomination par délégation des juges administratifs et de l’ordre judiciaire. Il propose également les nominations des conseillers d’Etat, et même du vice-président du Conseil d’Etat, aux termes des articles suivants du Code de justice administrative :
« Article L. 133-1
Le vice-président du Conseil d’Etat est nommé par décret pris en Conseil
des ministres, sur la proposition du garde des Sceaux, ministre de la Justice.
Il est choisi parmi les présidents de section ou les conseillers d’Etat en
service ordinaire.
Article L. 133-2
Les présidents de section [du Conseil d’Etat] sont nommés par
décret pris en Conseil des ministres, sur la proposition du garde des Sceaux,
ministre de la Justice, et sont choisis parmi les conseillers d’Etat en service
ordinaire.
Article L. 133-3
Les conseillers d’Etat en service ordinaire sont nommés par décret pris
en Conseil des ministres, sur la proposition du garde des Sceaux, ministre
de la Justice.
[...] » (fin de citation)
On peut se demander, dans ces conditions, si le sommet de l’Etat et le monde politique se soucient suffisamment de l’apparence d’impartialité de fonctions aussi importantes que celles de garde des Sceaux, de médiateur de la République, de conseiller d’Etat... Et si des carences dans ce domaine ne sont pas de nature à affaiblir l’apparence d’impartialité de l’ensemble de la Justice française, toutes juridictions confondues.
De même, les lois et décrets parus depuis les années 1990 sur le fonctionnement de la Justice ne seraient-ils pas entachés d’une certaine partialité de leurs auteurs, parmi lesquels se trouve une large majorité de responsables d’administrations, justiciables institutionnels, dirigeants et conseillers à des postes divers... ? La tendance globale de la Justice française et européenne à devenir de plus en plus expéditive et sommaire a été dénoncée par des justiciables au cours des années récentes. La CEDH, qui a largement inspiré une telle évolution (mon article du 28 juillet), ne semble guère pouvoir servir d’exemple. Mais en France, on a vu tous les gouvernements développer une politique visant à permettre aux tribunaux de débouter de plus en plus facilement les "petits justiciables" qui les saisissent. Une illustration très parlante est la "croissance", si j’ose dire, de l’article R. 222-1 du Code de justice administrative concernant les rejets de recours par ordonnance, et qui sous sa forme actuelle prescrit :
« Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative
d’appel, le vice-président du tribunal administratif de Paris et les présidents
de formation de jugement des tribunaux et des cours peuvent, par ordonnance
:
1º donner acte des désistements
2º rejeter les requêtes ne relevant manifestement pas de la compétence de la juridiction administrative
3º constater qu’il n’y a pas lieu de statuer sur une requête
4º rejeter les requêtes irrecevables pour défaut d’avocat, pour défaut
de production de la décision attaquée, ainsi que celles qui sont entachées
d’une irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance
5º statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions
autres que la condamnation prévue à l’article L. 761-1 ou la charge des dépens
6º statuer sur les requêtes relevant d’une série, qui, sans appeler
de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en
droit, pour la juridiction saisie, des questions identiques à celles qu’elle
a déjà tranchées ensemble par une même décision passée en force de chose
jugée ou à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d’Etat
statuant au contentieux ou examinées ensemble par un même avis rendu par
le Conseil d’Etat en application de l’article L. 113-1.
Les présidents des cours administratives d’appel et les présidents des formations de jugement des cours peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter les conclusions à fin de sursis à exécution d’une décision juridictionnelle frappée d’appel et les requêtes dirigées contre des ordonnances prises en application des 1º à 6º du présent article. Ils peuvent, de même, annuler une ordonnance prise en application des 1º à 5º du présent article à condition de régler l’affaire au fond par application de l’une de ces dispositions ». (fin de citation)
A ces vastes possibilités de rejet par ordonnance, dans une juridiction que le "projet de réforme" de Pascal Clément épargne complètement, il serait encore envisagé, d’après un article de Serge Slama, d’ajouter une "ouverture" additionnelle ainsi rédigée :
« Les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement non fondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé ou ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien. »
Ce qui, avec le caractère nécessairement subjectif d’un certain nombre d’appréciations et la forme de plus en plus simplifiée des considérants, risque de permettre de rejeter quasiment n’importe quelle requête d’un justiciable "de base". Un communiqué du 2 novembre signé Cimade, Gisti, Ligue des Droits de l’homme, Syndicat des avocats de France et Syndicat de la magistrature, écrit : « On reproche aux administrés les plus démunis - les « sans » et autres « invisibles » - sans papiers, sans logement, sans travail, handicapés, bénéficiaires des minima sociaux , étudiants, travailleurs pauvres, d’encombrer les prétoires administratifs pour faire valoir les droits qu’on leur dénie par des requêtes mal rédigées, mal motivées ou ne respectant pas les règles formelles. On leur reproche aussi, et surtout, de ne pas maîtriser suffisamment la langue française. Au lieu de s’interroger sur les raisons qui poussent les plus précaires, face à des décisions toujours plus incompréhensibles, arbitraires et souvent illégales, à se tourner vers le juge, on cherche à restreindre drastiquement leur accès au droit. » A la relation des "sans", il faudrait ajouter : "sans influence", "sans relations"... Pas seulement les plus démunis, mais la grande majorité des Français.
L’appréciation des signataires du communiqué du 2 novembre serait-elle politiquement biaisée ? Tel ne semble pas être le cas. Dans une mouvance différente, le document préparatoire de la Convention de l’UMP sur la Justice tenue le 3 mai dernier comporte des chapitres et sous-chapitres intitulés : « La Justice doit être plus lisible et moins distante », « L’égalité devant la Justice n’est pas toujours pleinement garantie », « Les citoyens ne sont pas égaux dans l’accès à la Justice »... On peut y lire : « Parce qu’accéder à la Justice n’est pas toujours gratuit et que l’aide juridictionnelle n’est pas accordée à tous, de nombreux Français rencontrent d’importants obstacles financiers pour atteindre la Justice », ou encore que « l’aide juridictionnelle ne permet pas l’accès de classes moyennes à la Justice ». Il semble donc s’agir d’un malaise général.
Pour conclure, force est de constater, à l’approche des élections de 2007, que depuis le début des années 1980 les alternances politiques et les "votes sanctions" se sont implacablement succédé, accompagnés d’une montée de l’abstention électorale. Signe d’un mécontentement persistant des Français envers la manière dont ils sont gouvernés et "gérés". Il paraît difficile d’imaginer que cette situation n’ait pas contribué à l’augmentation du nombre des différends opposant des "petits citoyens" à des entités et personnes influentes. La solution de facilité, pour les décideurs, était de verrouiller au maximum les voies de recours prévues par la loi, afin de pouvoir continuer à "passer en force". C’est la voie qui semble avoir été suivie. Dans une telle optique, l’exigence de l’apparence d’impartialité ne pouvait être qu’une gêne. Malheureusement, à ce jour, rien ne laisse entrevoir un changement de cette politique institutionnelle.
Raison de plus pour que les citoyens réclament une réforme conséquente de l’ensemble des institutions, de façon à garantir, notamment, une réflexion collective permanente qui ne soit pas biaisée par les intérêts des pouvoirs en place, ainsi qu’une incontestable indépendance et impartialité des instances qui jouent un rôle stratégique dans le contrôle de ces pouvoirs.