Le Conseil Constitutionnel invalide la suppression des ZFE

Ceux qui espéraient que la loi de simplification de la vie économique allait supprimer définitivement les zones à faibles émissions mobilité (ZFE ou ZFE-m), dont moi, pourront être déçus de la décision du Conseil Constitutionnel n°2026-903 DC du 21 mai 2026.

En effet, rappelez-vous, le 14 et 15 avril 2026, l'Assemblée Nationale et le Sénat ont adopté le texte issu de la commission mixte paritaire (CMP) du projet de loi de simplification de la vie économique. Dans ce texte, où étaient rassemblés beaucoup de mesures diverses et variées, les députés avaient rajouté l'article 15 ter (qui est devenu l'article 37) sur les ZFE et leur suppression, ou plutôt, la suppression de l'obligation de mettre en place une ZFE dans certaines collectivités territoriales.
 

Lors de l'adoption de cet amendement, contre l'avis du gouvernement, celui de François Bayrou, le 28 mai 2025 en première lecture (qui fut confirmé lors des lectures ultérieures et en CMP), cela avait fait un buzz politique car l'amendement provenait d'un député RN (Pierre Meurin) et avait été adopté avec l'acceptation du groupe des insoumis.

Par cette mini-révolution législative, les parlementaires remettaient ainsi en cause la politique écologique du double quinquennat du Président Emmanuel Macron, même si le groupe Renaissance a été très divisé sur la question (plusieurs députés Renaissance avaient approuvé cet amendement). Pour autant, la majorité du groupe Renaissance, ainsi que les groupes écologiste et socialiste se sont opposés à ce qu'ils considéraient comme un retour en arrière de la prise en compte des considérations écologiques dans la vie quotidienne.

Comme prévu, des députés ont saisi le Conseil Constitutionnel pour contester notamment cette mesure (et beaucoup d'autres mesures). Le 21 avril 2026, une saisine a donc eu lieu de la part de deux groupes, écologiste et socialiste, et le 28 avril 2026, une seconde saisine a eu lieu de la part des groupes faisant partie de la majorité gouvernementale : Renaissance, MoDem, Horizons et LIOT. Ces deux saisines ont donc fait l'objet d'une étude approfondie du Conseil Constitutionnel qui a rendu publique sa décision ce jeudi 21 mai 2026.
 

Vu le nombre de mesures rajoutées par amendement à ce texte durant toute la procédure législative, il n'était pas étonnant de les voir contestées de toute part, car il y a un article de la Constitution qui est "terrifiant" à cet égard, le premier alinéa de l'article 45 : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. ». L'article 40 rappelle qu'aucun amendement ni proposition de loi ne peuvent énoncer « soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». L'article 41 est plus technique (sur les contours du domaine de la loi).

La deuxième phrase de l'article 45 dit clairement, en négatif, que si un amendement, en première lecture, n'a aucun « lien, même indirect », avec le texte examiné, alors il n'est pas recevable. Le fait qu'il a été malgré tout adopté par les parlementaires ne le rend pas plus recevable. On appelle cela un "cavalier législatif" qui était une pratique courante dans les années 1980 et 1990 pour prendre à la sauvette une décision législative d'une importance politique élevée au détour d'un projet de loi technique sans écho médiatique. Mais l'idée de base pour fabriquer la loi, c'est que la construction de la loi doit être sincère. Pendant longtemps, malgré leur irrecevabilité, les cavaliers législatifs ont prospéré.

Toutefois, depuis déjà plusieurs années, grâce à la réforme institutionnelle de Nicolas Sarkozy, le Conseil Constitutionnel lutte contre ce principe, à la fois pour renforcer la sincérité de la procédure législative (que les parlementaires puissent débattre des sujets qu'ils avaient définis initialement) et pour clarifier aussi le texte des lois dont certaines étaient de véritables fourre-tout, et donc de le clarifier.
 

Tout cela vaut ainsi un encart en début de communiqué de presse sur la loi de simplification de la vie économique, pour mettre en avant un principe auquel le Conseil Constitutionnel est très attaché : « En application d’une jurisprudence constante au regard des dispositions de l’article 45 de la Constitution, le Conseil Constitutionnel censure, totalement ou partiellement, 25 articles de la loi de simplification de la vie économique, qui comptait 84 articles répartis en douze titres. ». En d'autres termes, en évoquant l'irrecevabilité des cavaliers législatifs, l'assemblée des Sages a rejeté plus d'un quart des articles de cette loi, ce qui est énorme !

Le Conseil Constitutionnel l'a expliqué simplement : « En application d’une jurisprudence constante, il s’assure dans ce cadre de l’existence d’un lien entre l’objet de l’amendement et celui de l’une au moins des dispositions du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. Depuis la loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008, il ne déclare des dispositions contraires à l’article 45 de la Constitution que si un tel lien, même indirect, ne peut être identifié. Il apprécie l’existence d’un tel lien après avoir décrit le texte initial puis, pour chacune des dispositions déclarées inconstitutionnelles, les raisons pour lesquelles elle doit être regardée comme dépourvue de lien même indirect avec celui-ci. Ainsi, lorsqu’une disposition introduite par amendement est dépourvue d’un tel lien, elle constitue un "cavalier législatif" et doit être déclarée contraire à la Constitution, sans que cette censure ne préjuge de la conformité de son contenu aux autres exigences constitutionnelles. L’existence de ce lien s’apprécie au regard de l’objet du texte initial et de l’économie générale de ses dispositions, et non pas au regard du seul intitulé de la loi ou de ses sections. En veillant au respect de cette règle, le Conseil constitutionnel garantit que la procédure d’adoption de la loi s’exerce dans un cadre cohérent, lisible et intelligible. Cette exigence est vertueuse, car elle assure la sincérité du débat parlementaire, prévient l’introduction de dispositions étrangères et contribue à la cohérence comme à la qualité de la loi, qui sont essentielles pour sa bonne application. ».

Dans ce cadre, parmi les 25 dispositions censurées, le Conseil Constitutionnel a censuré « l’article 37 visant à supprimer la faculté ou l’obligation, pour certaines collectivités territoriales, de mettre en place une "zone à faibles émissions mobilité" (ZFE) aux fins de lutter contre la pollution atmosphérique, adopté selon une procédure contraire à la Constitution, faute de lien suffisant avec les dispositions du texte initial, comme cela avait au demeurant été relevé à plusieurs reprises lors de l’examen du texte par les parlementaires ».

Cette censure, qui provient de la forme, un problème de procédure dans la construction de la loi, est commode puisqu'elle ne dit rien sur la conformité avec la Constitution du fond des dispositions censurées.

Beaucoup de parlementaires peuvent légitimement regretter la décision du Conseil Constitutionnel à propos des ZFE. Alors, au lieu de remettre en cause l'État de droit et les principes élémentaires d'une procédure législative vertueuse, relevez le défi : déposez une proposition de loi spécifique qui a pour objet de supprimer les ZFE et votez-la ! Elle ne pourra alors plus être considérée comme un cavalier législatif et, en cas de saisine après son éventuelle adoption définitive, le Conseil Constitutionnel devra donc statuer sur le fond qui, rappelons-le, ne prend en compte que des considérations juridiques et constitutionnelles et aucune considération politique.


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (21 mai 2026)
http://www.rakotoarison.eu


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