Institutions : Avons-nous encore besoin d’un système Bicaméral ?

Quelques rappels concernant les pays de l’UE qui disposent d’un parlement avec deux chambres

28 Etats membres, 28 régimes politiques ? Si l'Union européenne constitue un ensemble plutôt homogène, il existe de fait d'importantes différences d'organisation politique et institutionnelle. Sept pays sont par exemple des monarchies, cinq sont des systèmes présidentiels ou semi-présidentiels et quinze disposent d'un parlement bicaméral.

Pour les Etats membres qui disposent d’un Parlement composé de deux chambres, dans tous les cas, « la chambre basse », équivalent à l’Assemblée Nationale en France, dispose de pouvoirs supérieurs ou égaux, et du dernier mot en matière de décision législative.

Le nombre de parlementaires présents au sein de « la chambre haute », équivalent au Sénat en France, varie fortement d’un Etat membre à l’autre. C’est au Royaume-Uni qu’ils sont les plus nombreux : 760. Viennent ensuite la France, avec 348 sénateurs, l’Italie avec 315 sénateurs plus 5 sénateurs à vie (anciens président de la République ou personnalités nommées par le président), et l’Espagne avec 264 sénateurs. Le Bundesrat (chambre haute) allemand n’est composé que de 69 parlementaires, alors que la chambre haute roumaine en contient 137.

Cela signifie que le nombre de parlementaires siégeant au sein de la « chambre haute » d’un pays n’est pas proportionnel à la population. On notera toutefois que l’intégralité des pays n’ayant qu’une chambre a une population relativement réduite. L’Etat le plus peuplé ayant un système monocaméral est la Grèce (11,1 millions d’habitants), suivi du Portugal (10,6 millions d’habitants) et de la Hongrie (10 millions d’habitants).

A l’inverse, l’ensemble des pays d’Europe de plus de 15 millions d’habitants ont tous un système bicaméral. Mais certains pays peu peuplés ont également fait ce choix. C’est le cas de la Slovénie (2,1 millions d’habitants), de l’Irlande (4,6 millions d’habitants) ou de l’Autriche (8,5 millions d’habitants).

Aujourd’hui, parmi les grands pays de l’UE, la France a-t-elle réellement besoin d’un système « Bicaméral »

Actuellement, quand on observe le déroulement et la conclusion de certaines commissions d’enquêtes  parlementaires au Sénat pour des affaires relevant essentiellement de la justice, cela n’apparait-il pas davantage comme une opération politique de spectacle distractive pour nos Sénatrices et Sénateurs  qu’un réel besoin législatif ?... Le temps et les moyens qui y sont mis ne seraient-ils pas plus efficaces s’ils étaient utilisés différemment, de même que le temps mis à « discutailler » longuement sur des propositions de loi qui seront finalement adoptées par l’Assemblée sans en avoir tenu compte, ne pose t-il pas légitimement l’utilité du Sénat dans notre démocratie ? 

Promulguée le 4 octobre 1958, la constitution de la Ve République confère au Sénat un rôle éminent dans les institutions. L'universitaire constitutionnaliste et ancien sénateur (1959 - 1971) Marcel PRELOT (1898 - 1972) n'hésitait, d'ailleurs pas, à parler de « République sénatoriale ». Le président du Sénat devient le deuxième personnage de l'Etat et assure l'intérim de la présidence de la République.

Aujourd’hui, la France, comme les autres pays de l’UE, n’a par ailleurs plus besoin d’un système Bicaméral. On peut noter que 75% des lois sont dictées par l’Europe, ce qui signifie qu’en France, la suppression du Sénat ne poserait aucun problème sur le plan législatif. D’autant que dans le cadre des navettes entre l’Assemblée nationale et le Sénat pour l’adoption de projets ou propositions de loi, en cas de désaccord, c’est l’Assemblée Nationale qui seule décide de l’application ou non de la loi. En cas de désaccord prolongé sur un texte, le gouvernement peut confier aux députés le soin de trancher. Quant à la responsabilité du gouvernement devant la Haute Assemblée, la Constitution prévoit simplement que « le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale » et bien que celle-ci lui soit refusée, le gouvernement, contrairement à l’Assemblée nationale, ne peut être renversé.

Une assemblée obsolète qui coûte cher, désormais sans utilité pour notre démocratie

Le Sénat, Cette assemblée du 19° siècle est désormais obsolète. Déjà En 1969, le Général de GAULLE avait soumis à référendum un double projet de réforme des régions et du Sénat. Outre les collectivités territoriales qui éliraient cent soixante-treize sénateurs, le Sénat représenterait désormais l'activité sociale, économique et culturelle du pays, avec cent quarante-six sénateurs désignés. Mais surtout, le projet aurait ôté toute attribution législative et tout droit de contrôle du gouvernement par le Sénat, il en aurait fait une simple Chambre consultative. De plus, il aurait retiré au président du Sénat, au profit du Premier ministre, l'intérim de la présidence de la République.

L'opposition est très vive chez les élus locaux comme au Sénat, où le nouveau président, Alain Poher, prend la tête du combat pour le « non » au référendum. Les résultats de la consultation d'avril 1969 lui donnent raison : par 52,41% des suffrages exprimés, les réformes proposées sont rejetées.

46 ans plus tard, en 2015 Claude BARTOLONE alors président de l’Assemblée Nationale se dit favorable à sa suppression et reprend la proposition du Général de Gaulle de fusionner le Sénat avec le Conseil économique et Social…Une assemblée consultative avec des citoyens désignés, ce qui est le cas du Conseil économique et social, avec des citoyens élus, le fussent-ils indirectement ne semble pas très rationnel.

Supprimer le système « bicaméral », en renforçant la démocratie parlementaire de l’Assemblée Nationale, implique une suppression pure et simple du Sénat.

A noter qu’un sénateur coûte plus d'un million d'euros aux contribuables. En 2017 le Sénat a disposé d’un budget annuel de 350 millions d’euros, dont 317 ont été consacrés aux dépenses de fonctionnement de l’institution. Ce coût à un peu baissé à la suite de l’introduction d’un système de notes de frais adopté dans la loi de moralisation de la vie publique qui est entré en vigueur en janvier 2018. Le Sénat gère par ailleurs une réserve de 1, 5 milliards d'euros. Près de 90 % des dépenses du Sénat consistent en des dépenses de personnel : indemnités parlementaires des 348 sénateurs, plus traitements et primes de leurs collaborateurs (cinq maximum),

Les indemnités d’un sénateur s’élèvent à 7210 euros mensuels bruts : 1 442 euros d’indemnité de fonction, 168 euros d’indemnité de résidence et 5 599,8 euros d’indemnité de base. Le tout complété par une indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) servant à couvrir les frais liés à l’exercice de leur mandat. L’utilisation de celle-ci par les sénateurs est encadrée. Elle ne peut par exemple être toutefois utilisée pour acquérir un bien immobilier et les sommes non utilisées sont reversées systématiquement au Sénat.

Pour rompre avec l’opacité qui faisait partie des usages de cette assemblée, en 2013, pour la première fois, les comptes ont été certifiés par la Cour des comptes. « Mais cela ne veut pas dire que le Sénat est bien géré, simplement qu’il respecte les règles comptables » fait observer l’un des magistrats de la Cour.

Les salaires des fonctionnaires du Sénat très confortables, parfois exorbitants pour certains d’entre eux

Il suffit de lire la presse spécialisée sur ces questions, par exemple : « Revue impôts- économie, le portail de la dépense publique » pour se rendre compte ce que coûte au Budget de l’Etat, donc aux contribuables, cette assemblée devenue inutile, mais dont les privilèges, tant pour les Sénateurs que les 1220 fonctionnaires qui y sont affectés, sont considérables, tant par rapport aux avantages sociaux qui leurs sont offerts que les salaires versés.

Les agents du Sénat (nettoyage, accueil, visites du Palais, etc.) perçoivent 3000 euros par mois la 1ère année. Après 10 ans de service, le salaire de ces agents est de 4000 euros par mois et en fin de carrière il est de 6250 euros. Les secrétaires de direction du Sénat ont un salaire de 3500 euros par mois la 1ère année et après 10 ans de service, 4000 euros par mois. Leur salaire est de 7170 euros en fin de carrière.

Les administrateurs adjoints du Sénat (services administratifs et législatifs) perçoivent 4080 euros par mois la 1ère année et après 10 ans de carrière un salaire de 5420 euros par mois. En fin de carrière ils perçoivent 8500 euros par mois. Les administrateurs du Sénat (en commission, en séance, etc.) bénéficient d’un salaire mensuel de 5000 euros la 1ère année. Après 10 ans leur salaire est de 7920 euros par mois et de 13330 euros par mois en fin de carrière.

Comme le font remarquer certains observateurs, y compris parmi les personnels concernés, les hauts fonctionnaires du Sénat surclassent largement les Enarques des Ministères. Par exemple, comme il le confie lui-même, un administrateur, après 18 ans de carrière, perçoit 10 000 euros mensuel et après 30 ans, même sans responsabilité importante il serait à 15 000 euros. Au Sommet de la pyramide, les deux secrétaires généraux émargent à plus de 20 000 euros mensuel, bien au dessus des 15 000 euros du vice-président du Conseil d’Etat.

Sur les 350 hauts fonctionnaires, 28 bénéficient d’appartements de fonction (de 120 à 190 m2) qui donnent sur le jardin du Luxembourg et ne payent qu’un loyer de…600 euros par mois avec parking et charges comprises…

Sans compter les subventions de fonctionnement des groupes politiques

Rappelons qu’il s’agit là de fonds publics qui nourrissent des millions d’euros de subventions les groupes politiques que le Sénat leur verse chaque année pour leurs frais de fonctionnement, sans que la loi n’ait jamais imposé la moindre publication ou le moindre contrôle de leurs comptes, à l’inverse de ceux des partis politiques.

C’est une procédure bien connue des parlementaires, Assemblée Nationale et Sénat, ils doivent en effet se rattacher à un parti ou à un groupement politique. Un acte loin d’être anecdotique, car de cette déclaration dépend le montant des subventions publiques accordées au titre de la loi sur le financement de la vie politique.

Outre une somme calculée sur le nombre de voix réalisées aux législatives, chaque parti reçoit pour l’année suivante une aide d’environ 37.500 euros pour chacun de ses députés ou sénateurs.

La liste des déclarations de rattachement pour l’année 2018 a été rendue publique par le bureau du Sénat à la mi-décembre 2017. Deux enseignements sont à en tirer. D’une part, le contour des partis politiques et celui des groupes parlementaires ne se superposent pas nécessairement. D’autre part, les conséquences des élections présidentielles et législatives, mais aussi sénatoriales, se font parfois sentir.

Dans un passé récent, des dérives au Sénat peu conforme à la moralisation de la vie publique

En 2016, les juges avaient reçu un rapport de TRACFIN, le service de lutte contre le blanchiment du ministère des finances, qui avait passé au crible tous les versements effectués entre mi-2012 et mi-2015 depuis des comptes bancaires ouverts au nom du groupe parlementaire. Suite à des documents rapportés à certains médias, des « étrangetés » avaient été relevées. Par exemple à côté des payes des conseillers, à côté de prestations extérieures réglées en toute légalité (frais d’avocat, etc.), TRACFIN était ainsi tombé sur un chapelet de virements ou de chèques signés au profit de sénateurs en personne, alors même que les élu(e)s percevaient déjà plusieurs enveloppes officielles de la part du Sénat (7 100 euros d’indemnité de base, plus 6 000 euros d’IRFM pour frais de mandat, plus un crédit de 7 500 euros pour rémunérer des assistants). En coulisse, les « bonus » tombaient comme à Gravelotte.

Ne nous étonnons pas dès lors si le Sénat est de plus en plus considéré par nos concitoyens, comme une assemblée superflue, inutile et coûteuse qui sert, entre autre, à recaser des politiciens qui n'ont pas réussi à se faire élire ou réélire au suffrage direct dans des instances déjà pléthoriques. A souligner, par exemple, la disproportion des chiffres entre les USA et la France. USA : plus de 300 millions d'habitants 100 sénateurs et 435 représentants. France  : 66 millions d'habitants 348 sénateurs et 577 députés. Le Président de la république Emmanuel MACRON a toutefois décidé de réduire ce nombre. Pour le faire, il n’y a pas lieu de modifier la Constitution, une simple loi organique suffit, dès lors qu’en vertu de l’article 24 de la Constitution on augmente pas le nombre de Députés qui ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept et trois cent quarante-huit pour le Sénat. Par contre pour supprimer le Sénat il faut une réforme Constitutionnelle.

L’élection des Députés au suffrage uninominal à deux tours dans une circonscription, dont ils sont également de fait les représentants de ces territoires, ne peut que faciliter la suppression du Sénat, dont l’argument selon lequel il s’agit d’une assemblée qui a vocation à représenter les territoires ne tient plus.

Pour conclure

Supprimer le Sénat, renforcer et mieux démocratiser l’Assemblée Nationale. Ce qui signifie qu’il faut permettre la représentativité des minorités politiques, tout en préservant le mode de scrutin uninominal à deux tours des députés sur la base de circonscriptions territoriales. Supprimer le Sénat devrait s’accompagner du renforcement de la démocratie en accordant, notamment le référendum révocatoire qui existe par ailleurs en Allemagne, Biélorussie, Pologne, Royaume-Uni, Suisse, ainsi qu’aux USA et dans de nombreux autres pays dans le monde. Le référendum révocatoire d'initiative citoyenne est censé permettre, sous certaines conditions, aux électeurs d'une circonscription ou d'un État d'exprimer leur désaccord politique ou leur perte de confiance vis-à-vis d'un élu en demandant sa révocation avant la fin de son mandat.