Galileo : entre rationalité technique et ambition stratégique
Le programme de système de radionavigation et de datation par satellites Galileo est actuellement au centre de l’une des crises les plus importantes de son histoire, marquée, au demeurant, par des retards de divers ordres. Récemment, les industriels membres du consortium qui sera chargé de la mise en oeuvre et de l’exploitation de la constellation se sont révélés dans l’incapacité d’aboutir à un accord sur la structure juridique et décisionnaire de leur entreprise commune. Cette impasse a alimenté les propos d’observateurs critiques dénonçant depuis de nombreuses années les dérives du projet.
C’est en des termes sévères que le commissaire Jacques Barrot a récemment dénoncé l’échec auquel avaient abouti les négociations conduites par les membres du consortium chargé de la maîtrise d’œuvre du système de radionavigation et de datation par satellites Galileo. Ces pourparlers visaient, précisément, l’édification de la structure juridique et décisionnaire du consortium, étape essentielle pour la suite de la mise en œuvre du système.
Programme dont la logique fondatrice fut longtemps présentée en termes exclusivement commerciaux (promesses de bénéfices de 200 millions d’euros par an), Galileo incarne aujourd’hui l’archétype d’une entreprise scientifique et industrielle abandonnée à la rationalité technique.[1] Or, aucune forme de technique ne saurait être détachée du contexte sociopolitique dans lequel elle est amenée à opérer.
Plus précisément, Galileo se heurte, actuellement, à des difficultés considérables d’ordre politique qui pourraient remettre en cause la faisabilité même du programme, voire ses perspectives de rentabilité face à ses concurrents. Ces difficultés sont de plusieurs ordres : modalités de répartition des risques ; critères de partage des responsabilités ; conditions d’emploi final ; définition de la structure organisationnelle du consortium[2] appelé à gérer le système ; partenariats et coopérations. Tâchons d’examiner les facteurs explicatifs de la crise que traverse Galileo.
Le labyrinthe de la gouvernance
La direction politique du programme constitue l’une des principales pierres d’achoppement pour la conduite d’un projet stratégique de l’ampleur de Galileo. Le spatial européen relève, on le sait, de plusieurs directions générales (DG). Cet éclatement n’apparaît pas favorable à la cohérence d’action de l’Europe dans ce secteur. Surtout, des divergences ont existé dès l’instant où la question du financement de Galileo s’est posée (les différentes DG souhaitant que leur budget soit le moins affecté possible par le programme et - pourquoi pas ? - que l’essentiel du système soit financé par l’Agence spatiale européenne). Cette réalité pose, une fois de plus, la question de la gouvernance du spatial en Europe et son indispensable adaptation dans un contexte de globalisation et de multiplication des nouveaux acteurs (Inde, Chine, Israël) et des enjeux. Un travail conséquent reste à réaliser en vue de l’élaboration de structures dynamiques à haute réactivité décisionnelle aptes à anticiper les ruptures technologiques (arsenalisation de l’espace) et géopolitiques.
Cet exercice, ô combien impérieux, se heurte, aujourd’hui, à la survivance de rivalités nationales pour la direction politique des projets, chaque entité se battant pour un retour géographique sur financement. Ce phénomène, qui constitue un anachronisme à l’heure de la globalisation, non seulement retarde la mise en œuvre des systèmes technologiques conceptuellement engagés mais affecte, au-delà, la crédibilité d’action de l’Europe sur le plan géostratégique.
Vers une coordination des besoins
Le critère d’efficacité d’un projet technologique, nous l’avons dit, ne suffit pas à garantir son aboutissement. Il doit, en outre, répondre aux besoins de la communauté des utilisateurs finaux. Or, la question des modalités d’usage des systèmes spatiaux - en ce compris Galileo - constitue depuis longtemps la principale pomme de discorde entre les Etats membres, la Commission européenne et l’ESA même si la possibilité d’usage des systèmes spatiaux pour des besoins militaires suscite, aujourd’hui, des avis plus nuancés. Sans doute, la dimension militaire de l’exploitation de l’espace a-t-elle dangereusement refait surface lors des dernières manoeuvres chinoises. L’aveuglement d’un satellite américain fin 2006, suivi, en janvier 2007, du tir d’une arme antisatellite ont, sans nul doute, réveillé les inquiétudes européennes en matière de sécurité des systèmes spatiaux. La démonstration chinoise a, en outre, suscité des craintes évidentes relatives au maintien du rang de l’Europe parmi les puissances spatiales.
L’intégration des besoins de la communauté militaire en matière de détermination des conditions d’emploi des technologies civiles a eu, il est vrai, pour fâcheuse habitude d’intervenir en aval des modalités de définition des systèmes et suscité des retards hypothéquant la disponibilité des systèmes dans les délais originels. Il est à noter que, dans le cas de Galileo, les retards actuellement prévus pour le lancement des satellites expérimentaux résultent, précisément, de problèmes de définition des spécifications du signal sécurisé PRS[3] à destination des utilisateurs gouvernementaux civils et militaires. Le Public Regulated Service constitue, au vrai, l’une des cinq catégories de services fournies par le système Galileo. Il sera destiné aux institutions gouvernementales (forces de sécurité intérieure et militaires) qui bénéficieront, de la sorte, d’un signal d’une plus fiabilité, précision et robustesse aux attaques éventuelles qui seraient conduites contre la constallation. Originellement, il était prévu que les spécifications en matière de signal PRS soient intégrés sur les satellites expérimentaux devant être lancés avant 2008. Il appert, cependant, que, dans l’état actuel d’avancement du projet, l’envoi de satellites démonstrateurs apprêtés en vue tester le service PRS ne sera pas possible selon les calendriers prévus. L’Europe est, par conséquent, confrontée au choix suivant : soit valider le système sans le PRS et procéder à la validation du système sécurisé au moment où l’ensemble de la constellation sera en service (avec les risques de sécurité que cette option comporte en terme de robustesse contre d’éventuelles agressions), soit retarder le lancement des démonstrateurs technologies devant servir à la validation du PRS et procéder au lancement, à charge de l’ESA, de deux satellites expérimentaux en supplément de ceux intialement prévus, et ce afin de réduire les coûts pour les industriels qui trouveront ainsi un incitant à signer le contrat de concession tant attendu.
La prochaine communication, attendue pour la fin du mois d’avril, de la Commission européenne sur ce sujet, bien qu’elle ne s’annonce pas comme un exercice de rupture dans la culture européenne du spatial, devrait néanmoins avoir le mérite de reconnaître l’importance du spatial pour la sécurité et, on peut l’espérer, dégager les leçons extraites de la mésaventure que connaît le programme Galileo, qui résulte, pour une grande partie, du retard avec lequel les spécifications militaires ont été prises en compte et intégrées. Elle exprimerait, en outre, selon toute vraisemblance la volonté de la Commission de renforcer « de manière substantielle » la coordination entre ses programmes spatiaux civils et militaires, à charge, cependant, de l’utilisateur final de financer les systèmes nécessaires à l’emploi des infrastructures duales[4].
La souveraineté technologique en question
Galileo pose, au final, la délicate question des conditions d’établissement de la souveraineté technologique d’une Europe en peine de s’affirmer comme un acteur politique et stratégique. À supposer que le second démonstrateur technologique Giove-B soit lancé dans les délais pour permettre à l’Europe de conserver les fréquences attribuées par l’Union Internationale des Télécommunications (UIT), les retards accumulés par le système européen risqueront, néanmoins, de profiter aux programmes américain (GPS III - dont le premier démonstrateur est prévu pour 2013) et chinois (Beidou/Compass). Ces derniers disputeront assurément à l’Europe les parts de marché qu’elle n’aura su occuper dans les délais prévus. Et pour les Etats-Unis, le GPS III marquera une étape supplémentaire dans l’établissement de sa Space Dominance, concept auquel la Commission a, au demeurant, manqué de réagir. Or, la livraison même, dans les temps, de Giove-B demeure incertaine, ce qui pourrait conduire à de nouvelles dépendances. Déjà, en 2004, lorsque des incertitudes avaient entouré la possibilité d’envoi d’un premier démonstrateur (Giove-A) avant juin 2006 (échéance définie par l’UIT pour l’utilisation des fréquences attribuées), des rumeurs avaient fait état des démarches entreprises par la Commission en vue de proposer à la société NPO-PM (maître d’œuvre de la constellation GLONASS), en guise de solution transitoire, l’adaptation de satellites russes pour le démarrage de Galileo selon le timing fixé. Cette anecdote est à mettre en parallèle avec les propos récents tenus par le commissaire Jacques Barrot dans une lettre adressée à la Présidence allemande de l’Union européenne par l’intermédiaire de laquelle il précisait que ses services exploraient toutes les alternatives possibles pour l’aboutissement du projet... et qu’aucune d’elles n’était exclue à ce stade !
Toute entreprise technologique représente avant tout un vecteur de puissance (géo)politique pour l’entité politique qui la promeut. Cette règle est d’autant plus vraie dans un secteur spatial où les impératifs d’innovation et de leadership sont indissociables des outils techniques développés. Il reste à l’Europe d’adresser un signal fort qui témoigne de sa prise de conscience de cette réalité, fût-elle tardive.
[1] Andrew Feenberg, (Re)penser la technique : Vers une technologie démocratique, Paris, La Découverte, 2004, p. 47.
[2] Consortium composé des sociétés AENA, Alcatel, EADS, Finmeccanica, Hispasat, Immarsat, TeleOp et Thales.
[3] Public Regulated service.
[4] Selon ce qui ressort du projet de texte du Groupe de Haut Niveau sur la politique spatiale. Cf. Europe Diplomatie & Défense, numéro 92, 27 février 2007.
28 réactions
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Forest Ent
6 avril 2007 21:05
Il manque dans l’article un rappel du fait que les US ont tenté d’empêcher le projet, puis son versant militaire, que le projet a débuté sans sa partie militaire, et qu’une des causes principales de dissension entre les acteurs européens a été le positionnement de ces aspects militaires vis à vis de l’OTAN et des US.
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Asp Explorer
7 avril 2007 08:25
Tiens, ça me rappelle un certain referendum il y à deux ans où on nous rabâchait à longueur de JT « l’Europe c’est génial, on fait de grandes choses, l’A380, Galileo... »
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Alain De Neve
7 avril 2007 08:54
Effectivement, le lancement de projets ne suscite pas de problème en eux-mêmes. Nous disposons du savoir-faire, de l’expertise scientifiques et des équipes industrielles compétentes. Par contre, lorsque la volonté politique est requise pour transformer ces prouesses en services commercialement (ou militairement) rentables, les problèmes commencent...
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Asp Explorer
7 avril 2007 18:40
Tout à fait. Il est même des exemples où le fait Européen a introduit une régression au niveau technique, c’est le cas dans le domaine spatial.
Jadis, la France seule avait développé une filière spatiale, un savoir-faire, une infrastructure industrielle. En faisant l’Europe spatiale, des secteurs entiers de la conception des systèmes spatiaux ont disparu du pays, confiés qu’ils ont été à nos partenaires « pour faire l’Europe ». Le résultat, c’est qu’aujourd’hui, la France ne sait plus fabriquer de fusée, et que nous sommes tributaires de la bonne volonté de nos partenaires. Bonne volonté qui n’est pas au beau fixe, si on en juge par le budget de l’ESA, en chute libre.
Quant au premier Européen qui partira dans l’espace sans devoir faire du stop à Kennedy ou à Baikonour, on ne l’attend plus...
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Asp Explorer
7 avril 2007 23:22
OUi, je suis globalement d’accord sauf sur un point. Je doute que, à elle seule, eut pu maintenir sans l’Europe la maîtrise parfaite dans l’ensemble des segments spatiaux (télécoms, géopositionnement, détection, imagerie, etc.).
C’est tout à fait possible. On ne le saura jamais. Cependant, je note qu’il existe des nations ayant moins de moyens que la France, et qui se débrouillent. La Chine sort à peine du tiers-monde et, malgré tous les fantasmes qu’elle génère, a un PIB tout à fait comparable au notre, et pourtant elle maîtrise le vol habité. L’Inde développe sa filière spatiale, de même que le Bresil, le Japon... Israel aussi, qui sait envoyer des satellites, n’est pas plus peuplé que l’Ile-de-France. Aucun de ces pays n’est à lui seul, aujourd’hui, une « grande puissance » ayant la fameuse « taille critique ». Je pense que si la France avait été gouvernée par des gens de la stature de De Gaulle, et non par des comptables, l’histoire aurait été toute autre.
Ce qui coûte cher dans l’espace, ce n’est pas de construire des fusées, c’est de faire remplir des paperasses absurdes et redondantes à des légions d’ingénieurs qui seraient ravis de s’en passer et de faire le métier qu’ils ont appris. Mener un programme spatial rationnel poussé par une volonté politique sérieuse ne coute pas cher, beaucoup moins, en tout cas, que certaines de ces promesses électorales d’allocation-ci, de prime-celà et d’éxonérations diverses qui fleurissent ces derniers mois dans les programmes des candidats.
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Disons que l’avantage de la Chine ou d’Israël est de disposer d’avoir clairement défini des objectifs précis en matière spatiale. Ces pays savent qu’ils ne peuvent tout faire et ont donc circonscrit leurs programmes pour les réaliser pleinement. La France, comme d’autres pays européens, ne savent pas vraiment quelles doivent être leurs priorités dans une logique d’intégration européenne. Doinc, on tourne en rond, on lance des programmes qui, en effet, impliquent davantage de procédures administratives que de réalisations concrètes (même si des réalisations concrètes existent bel et bien, je tiens à être clair).
J’ai pour habitude de prendre l’exemple des drones qui différencie la politique d’israël de celle des Etats-Unis. Les US ont mis énormément de temps avant de fixer doctrinalement leur emploi des drones de reconnaissance et de surveillance. Ce qui a causé pas mal de gabégies financières. Motif ? les US qui ont une perspective stratégique globale n’arrivaient pas à arrêter les concepts d’emploi raisonnables pour leurs appareils. A l’inverse, Israël, vu l’exiguité de son territoire, devait impérativement trouver une parade efficace contre les forces militaires qui géostratégiquement l’encerclent. Cela impliquait de définir des concepts d’emploi, certes un peu restrictifs par rapport aux possibilités des plates-formes de drones en leur possession, mais qui répondaient exactement à leurs préoccupations stratégiques immédiates.
On apprend souvent des plus petits que soi
Alain
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Alain De Neve
9 avril 2007 12:21
Bonjour,
Désolé pour ma réponse tardive à votre commentaire auquel, je dois l’avouer, il me serait difficile d’ajouter des éléments tant il me semble que vous avez parfaitement résumé la situation.
Les Etats-Unis ont, en réalité, une vision systémique des technologies dans le cadre de laquelle aucune dimension n’est véritablement dissociée des autres. C’est un principe de convergence que l’on retrouve d’ailleurs dans une certaine rhétorique liée aux futurs principes applicatifs des nano, bio, infotechnologies et sciences cognitives (rapport NBIC, National Science Foundation, cf. www.nsf.gov). Le chiffre de leurs investissements dans le spatial - vous évoquiez le budget de la NASA mais il convient d’y associer la part du budget militaire dédié au spatial) - est presque « secondaire » quand on le mesure à la conception intellectuelle qui entoure l’exploitation de l’espace. C’est cela dont manque l’Europe : une vision, une manière d’appréhender pour des besoins définis les technologies spatiales.
Pour le reste, j’approuve tout à fait vos propos. Sans être indiscret, n’êtes vous ou n’avez vous pas été aux affaires dans un secteur connexe au sujet qui nous occupe ?
Cordialement,
ADN
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Asp Explorer
9 avril 2007 08:17
Ce qu’on évite soigneusement de dire dans les media quand on parle de ces initiatives privées, c’est qu’elles ne permettent pas réellement d’aller dans l’espace, tout juste d’y faire une brève incursion avant de redescendre, c’est ce que l’on appelle un vol suborbital. Spaceship One est un avion-fusée relativement rudimentaire par son système de propulsion (c’est de la récup de matériel russe), qui peut voler à trois fois la vitesse du son. Ce n’est pas vraiment un immense progrès puisque dans les années 60, un appareil basé sur le même principe (avion-fusée largué par un avion conventionnel) a volé à 7 fois la vitesse du son. Les avions-fusées sont une impasse technologique, car on ne sait pas aller beaucoup plus vite. Or, pour atteindre l’orbite, il faut voler à 25 foi la vitesse du son.
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Asp Explorer
10 avril 2007 07:32
La question n’est pas d’être premier partout, de toute évidence, ça ne sera jamais le cas de l’Europe. La question est d’être quelque part, et pour l’instant, ce n’est pas notre cas.
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Votre commentaire n’est pas du tout déplacé
Au contraire, il part d’une réflexion et d’une volonté très louables. Toutefois, la question n’est pas d’être le premier mais de parvenir à la maîtrise de certains outils technologiques essentiels pour notre action internationale. La question n’est pas non plus d’être dépendant/indépendant dans l’acquisition de certains systèmes avancés, mais de savoir si nous connaissons ou non un décrochage en la matière.Il s’agit aussi de sauvegarder notre indépendance décisionnelle dans les modalités d’emploi de systèmes ou de technologies comme le géopositionnement. Imaginez. L’Europe est appelée à mener une opération humanitaire sur un théâtre extérieur qui, comble de l’ironie, se trouve à la frontière d’une zone d’intérêt stratégique pour les Etats-Unis (à l’exemple de l’Afrique dans les prochaines décennies). Pensez-vous assurément que l’Europe puisse, sans la moindre défaillance, compter sur le recours aux systèmes d’imagerie satellitaire ou de géopositionnement des Etats-Unis pour guider des troupes et des équipes de secours européennes ? C’est là que se situe le neoud de l’énigme et qui fait que nous soyons amenés à devoir développer notre experise dans l’élaboration de systèmes qui, bien qu’ils existent ailleurs, doivent appartenir à l’Europe et sur lesquels l’Europe doit disposer d’une indépendance décisionnelle parfaite !
A
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piou
10 juin 2007 11:11
Bonjour,
Bien qu’intervenant un peu tard sur le sujet, je tiens à préciser qu’il manque selon moi une dimension essentielle à cet article, et qui est à mon sens, la cause principale des dysfonctionnements observés : le financement du projet. Galileo repose en effet sur une étude de faisabilité économique orchestrée, entre autres, par le cabinet PwC. Validée expressément par la commission européenne afin que le projet enregistre le moins de retard possible, cette étude établit des prévisions de coût ambitieuses (environ 1/5 du coût du GPS US) dont la charge serait quasiment supportée par un PPP. C’est dans le conditionnel du financement du projet que réside selon moi la plus grande erreur : comment s’engager dans un projet, quand bien même on ne saurait au préalable s’assurer avec certitude que les conditions de financement soient réunies. Je pense pour ma part que l’essentiel n’est pas d’imputer la faute aux industriels (dont la part de responsabilité réside dans l’aval accordé pour la mise en oeuvre du projet, sachant dès le départ qu’ils allaient fortement négociés les clauses du PPP, mais dont les revendications actuelles sont dans un sens proportionnelles au risque que présente désormais galileo avec les retards enregistrés) ni aux autres entités (dont cet article fait état des erreurs, mais dont il convient de souligner que le retour géographique sur investissement, autrement dit la question du « value for the money », est un terme de l’accord initial de l’engagement, sur la base d’un PPP) mais plutôt de s’interroger sur la manière dont pourraient s’équilibrer les conditions du PPP en l’ETAT ACTUEL des choses, quand on sait que cette solution prévaut pour l’exploitation (et donc sa viabilité économique) du projet sans laquelle Galileo n’a au final, plus de raison d’être...
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Alain De Neve
10 juin 2007 13:48
Bonjour,
Et tout d’abord merci pour votre réaction ! Même tardive, elle marque votre intérêt pour mon article et c’est pour moi un plaisir et un honneur.
passons au fond du sujet : je suis entièrement d’accord avec votre précision. En effet, PriceWaterhouseCoopers a considérablement surestimé les perspectives de rentrées financières de Galileo sans véritablement tenir compte des aléas que peut, inévitablement, connaître un programme technologique de cette ampleur. Je crois d’ailleurs qu’une erreur similaire est en train de se produire avec GMES. Ce programme d’imagerie satellitaire nécessite, pour être rentable, une communauté d’utilisateurs variés dont la fédération n’existe pas encore ! Bref, tout, au niveau de l’utilisation finale des technologies, est encore à faire ! C’est là, il me semble, un pari risqué.
ADN
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BackSeater
10 juin 2007 18:39
Il faudrait peut etre aussi rappeler que l’etude de PwC montrait aussi que pour le secteur public le Retour Sur Investissement serait de 4.5 via les retombees economiques directes mais aussi et surtout indirectes. Ce nombre fut utilise pendant longtemps par des commissaires de l’UE comme justification du projet. Si cette evaluation est juste, alors investir dans Galileo est un des meilleurs investissements d’argent public !
Le concept de PPP, cher aux anglo-saxons, a effectivement cause beaucoup de problemes pour Galileo pour de multiples raisons. Un PPP fonctionne bien dans des domaines ou l’industriel/concessionnaire maitrise bien tous les aspects techniques et d’exploitation du projet, en general parce qu’il en a deja realise plusieurs du meme type auparavant, par exemple la construction d’une autoroute a peage, de prisons ou d’hopitaux. Dans la relation prive-public, les risques sont pris par celui qui sait le mieux les gerer, donc qui a moins besoin de se proteger financierement contre des aleas qu’il sait evaluer au plus juste. Quand un PPP fonctionne bien, on peut esperer une modeste reduction du cout global, peut-etre 10 a 20%.
Galileo est malheureusement un projet ou un PPP est une approche interessante mais probablement in appropriee, que certains groupes ont rapidement compris. Galileo est un projet “unique” et nouveau pour l’industrie europenne, sans recul technologique, et avec beaucoup d’intervenants bien intentionnes mais dont les actions peuvent engendrer des risques importants pour le concessionnaire en aval. Par exemple, l’Agence Europenne a concu le systeme mais ne veut pas etre responsable du fonctionnement en orbite, les representants du secteur public ont fait la promotion en insistant que Galileo serait meilleur que GPS parce que le conncessionnaire sera “civilement responsable” en cas de dysfonctionnement, ou ont passe des accords commerciaux futurs pour des marches asiatiques avant que le concessionaire puisse serieusement en considerer les implications.
Quand l’etude PwC fut redigee, il faut aussi se souvenir que GPS III etait incertain, Glonass completement moribond et Beidou en simple triangulation geostationnaire. Le marche pouvait donc apparaitre plus ouvert et prometteur pour Galileo.
Le PPP original semble finalement enterre. C’est, je crois, une nouvelle encourageante pour la suite de Galileo.
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stephanemot
27 juillet 2007 15:00
La seule réunion de travail à laquelle j’ai assisté sur Galileo a suffi à m’éclairer sur son avenir : le poisson pilote d’USA Inc souriait béatement dans son coin en observant les intervenants pinailler sur le sexe des anges.
Au contraire, il part d’une réflexion et d’une volonté très louables. Toutefois, la question n’est pas d’être le premier mais de parvenir à la maîtrise de certains outils technologiques essentiels pour notre action internationale. La question n’est pas non plus d’être dépendant/indépendant dans l’acquisition de certains systèmes avancés, mais de savoir si nous connaissons ou non un décrochage en la matière.