Municipales 2008 : les coaches ne seront pas élus
A l’approche des élections municipales, il est sans doute intéressant d’expliquer la position des principaux cadres municipaux et leur silence généralisé dans le débat électoral. Quelles que soient les bêtises qui se diront pendant la campagne électorale à venir, mon expression publique sera totalement silencieuse. Tel est le point de départ de cet article, issu d’un commentaire sur un article d’Okan Germiyanoglu.
Sans doute bien des lecteurs trouveront normal que les fonctionnaires municipaux se taisent. D’abord parce que c’est habituel est normal et ensuite parce que la démocratie veut que la décision appartienne aux élus et le débat public aux citoyens plutôt qu’aux fonctionnaires, fussent-ils experts.
Le silence pré-électoral des cadres territoriaux est bien ancré, néanmoins le contexte a suffisamment évolué ces deux dernières décennies pour que l’on s’attende, malgré tout, à des évolutions. La première chose à savoir, c’est que les directeurs généraux des services (DGS dans le jargon) des communes de plus de 3 500 habitants et les directeurs des services techniques (DST) dans les communes de plus de 10 000 habitants sont sur des postes fonctionnels, ce qui signifie que l’employeur peut à tout moment les congédier dans un délai de six mois de leur fonction de direction sans motif. Autrement dit, l’élection met en cause leur emploi et, désormais, à chaque élection a lieu ce que les cadres territoriaux appellent eux-mêmes une « partie de chaises musicales ».
Dès le lendemain de l’élection, le DGS devient coach
L’essentiel est que l’on baigne encore dans une culture du fonctionnaire neutre, qui est en réalité bien souvent un fonctionnaire complice. Bien entendu les cadres territoriaux, et sans doute plus que les fonctionnaires de l’Etat, ont un rôle créatif dans leur collaboration avec les élus locaux, nous ne sommes pas à l’écart du monde et du management de notre époque. Pour autant, peu de citoyens ont un réelle connaissance de la réalité interne du fonctionnement de leur commune, il y a beaucoup de Mme Michu dont la culture managériale est assez limitée mais elles votent. Au total, c’est assez risqué pour les élus et pour les cadres territoriaux eux-mêmes de faire toute la lumière sur l’exercice réel du pouvoir qui fonctionne sur la base d’une collaboration entre les sélectionnés du suffrage et les sélectionnés de la compétence professionnelle.
Moi-même, je prends bien garde de m’exprimer ici sous pseudo et de dissimuler mon lieu géographique d’exercice professionnel. Trop dangereux. Ce n’est pas tant de mon patron que je cherche à me protéger que de l’exploitation toujours possible de n’importe lequel de mes propos (surtout écrits) par l’opposition, la presse locale ou même par quelque citoyen indélicat. Il en existe. Il y a un risque évident d’être prise en otage d’un débat où il me sera difficile de m’exprimer alors que je peux être mal comprise et au final je pourrais y perdre mon job.
La réalité, c’est aussi que les DGS sont de fait les formateurs des nouveaux élus dès le lendemain de l’élection, et spécialement en cas d’alternance. Un rapport de confiance a forcément besoin d’un peu de temps pour s’installer et de beaucoup plus pour s’approfondir ; cette confiance est un facteur fondamental d’efficacité. Il y a sans doute peu de métiers où l’on se trouve dans cette position de formateur de ses patrons. Plus la complexité est grande, elle augmente vertigineusement dans les administrations publiques locales ces dernières années, plus les nouvelles équipes municipales mettent de temps à se mettre en marche et, donc, elles dépendent de fait très fortement des cadres territoriaux.
Respecter l’épreuve du décideur
Les cadres territoriaux participent à l’élaboration des politiques locales. Ils doivent apporter un niveau de réflexion assez élevé pour définir les enjeux que les élus doivent trancher. Par définition, un cadre territorial de direction ne peut pas jouer son rôle s’il est trop effacé. Un autre aspect essentiel de son rôle, c’est ce qu’il doit obtenir de la décision des élus. Cela peut paraître un subtil équilibre, en fait ce n’est pas tout à fait cela. C’est très difficile de décider et de dire ce que l’on veut face aux réalités contradictoires et aux incertitudes. Avis gratis aux citoyens râleurs : les imprécateurs se révèlent souvent de piètres politiques. Si le choix est technique, objectif et sans incertitude, les élus ne servent à rien. Par définition, les cadres territoriaux viennent avec des questions difficiles où des choix subjectifs, aux effets potentiels mal maîtrisés, doivent être arbitrés. Le DGS est un coach, il doit connaître et respecter l’épreuve que traverse le décideur.
Il est à peu près inévitable que de grosses bêtises soient dites au cours d’une campagne électorale. Nos concitoyens sont très peu initiés aux questions de gestion publique. Au niveau national, les cadres de la haute fonction publique ont pratiquement fusionné avec les élus politiques. Au niveau local, la proximité pose beaucoup plus directement la question du rapport entre le débat public et la réalité de l’organisation du pouvoir. Le silence des fonctionnaires est un élément essentiel du dispositif conservateur des notables qui ont besoin d’une cloison étanche entre les fonctionnaires de direction et les citoyens. La complexité administrative favorise la montée de la technocratie locale.
Mon seul courage est aujourd’hui d’exprimer mes doutes.
14 réactions
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aquad69
18 juillet 2007 11:46
Bonjour Céline,
merci de ces nouvelles issues de la réalité du terrain.
Vaste problème, qui ne date pas d’aujourd’hui : déjà, il y a une trentaine d’années, Mr Pierrefitte (Alain, il me semble ?)en parlait d’une manière générale dans son livre « Le mal français ».
Mais il faudrait que plus de gens comme vous puissent s’exprimer pour faire comprendre aux électeurs, au delà des légendes dorées idéologiques, les enjeux réels et très concrets de leurs votes et de leurs choix.
Car s’il y a des domaines où la transparence devrait être la règle, c’est bien ceux-ci.
Mais le fait que vous soyez obligée de vous cacher en dit long sur la valeur morale et l’état de notre société et de sa gouvernance...
très cordialement Thierry
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Voltaire
18 juillet 2007 12:16
Excellente analyse.
IL me semble tout à fait normal que ce devoir de réserve des fonctionnaires territoriaux soit maintenu lors de campagnes locales. D’autant que les DGS sont des postes éminemment politiques (en tout cas dans les grandes villes).
Ce rôle de coach est très important, les nouveaux élus ayant une faible connaissance des rouages administratifs complexes de notre système particulièrement compliqué.
Mon expérience est que, si les directeurs généraux sont effectivement nommés de façon politique, la plupart des directeurs et échelons inférieurs conservent une neutralité politique tout à fait louable. Et jouent un rôle crucial vis à vis d’élus pas toujours au niveau et qui attrapent souvent la grosse tête de par leur mandat...
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T.REX
18 juillet 2007 12:47
Je confirme que les cadres territoriaux sont sur un siège éjectable à chaque changement de Maire. Mon épouse en a fait l’expérience : Lorsque l’ancien Maire de la ville où elle travaillait (qui lui faisait confiance et la suivait dans ses décisions) est parti en retraite, son successeur l’a harcelée pour qu’elle quitte son poste, alors même qu’il n’y avait pas de changement de parti politique. La raison essentielle était que le nouveau Maire n’était pas en phase avec la politique menée dans le domaine spécifique de mon épouse. C’est vraiment pas un boulot à conseiller, sauf si on aime changer de ville souvent.
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Céline Ertalif
18 juillet 2007 22:48
@ Le furtif en particulier et aux autres en général
Ayant découvert cette page-là hier, je suis très honorée de ton premier paragraphe !
Le deuxième paragraphe me dépite : euh, et si c’était Mme Michu elle-même le maire ?
Sur le fond maintenant, il est bien sûr exact que le manque de ressources intellectuelles peut constituer une réelle faiblesse dans bon nombre de communes de France, en particulier dans les vastes contrées séparant Poitiers et Niort, ou entre Poitiers et Limoges. Il y a de très grands territoires ruraux qui sont atteints non point par l’homogénéité de la technocratie, mais par celle du vide de tout réel savoir-faire d’aménagement, de développement et d’inventivité publique. C’est tout de même important de bien comprendre cet aspect : une part conséquente de notre territoire n’est tout simplement pas pilotée.
Au niveau national, il est évident qu’il y a une élite technocratique très parisienne et refermée sur elle-même qui assure plus de continuité que les concurrences apparentes ne créent de dérangement. Et que l’on se fasse élire à Tulle ou à Melle n’y change pas grand chose. Il y a le lieu des pouvoirs et les terres d’élection. La permanence de la haute fonction publique associée aux cabinets ministériels, aux parlementaires et aux ministres eux-mêmes, c’est ça le jacobinisme français.
En fait, la dernière phrase de mon article est vraiment la plus importante : le doute. Car j’aurai bien pu dire et justifier le contraire : pourquoi se taire, n’est-ce pas idiot de laisser dériver n’importe comment un débat public local dont on a tant besoin, puisque de toute façon je suis assise sur un poste éjectable (comme dit T Rex) ? En plus, je suis terrorisée par les « paponades ». Pardon Voltaire je suis contre la neutralité, c’est un fait acquis. Tout aussi hostile au sectarisme qui ne sert souvent qu’à faire émerger des clivages pour masquer l’ignorance des enjeux, je penche pour l’idée que l’expertise est meilleure servante dans la discrétion que dans le tapage.
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Voltaire
18 juillet 2007 23:49
@l’auteur
Si je partage votre analyse sur le rôle et les difficultés du métier de fonctionnaire territorial, face aux actions de certains élus, je pense qu’il faut différencier l’attitude neutre du fonctionnaire dans son travail (qui est au service du public...), et celle qui consiste à fermer les yeux devant les dérives du système... Il existe d’ailleurs, me semble t-il, un devoir de dénoncer toute action contraire à la loi...
En tant que citoyen, vous avez, nous avons le droit de nous exprimer comme on nous semble ; En tant que fonctionnaire (territorial, national ou international), il doit y avoir un devoir de neutralité dans l’exercice de leurs fonctions. Même dans le cas de postes « politiques » (il est préférable qu’un directeur général des services soit quand même être plus ou moins d’accord avec la politique générale de la ville proposée par le maire et son conseil municipal), son rôle doit demeurer fonctionnel et non politique (ce qui n’est pas toujours le cas). Le cas Papon et tout autre exemple de cette nature est fondamentalement différent : même un militaire doit désobéir à des ordres manifestement contraires au droit international... et l’éthique doit prévaloir.
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Céline Ertalif
19 juillet 2007 08:17
Je ne suis pas d’accord, mais cela mériterait une discussion assez approfondie. Je pense que l’engagement dans le service public est le plus essentiel, et que la neutralité aboutit à ne jamais discerner la nécessité de désobéir. Cela dit, même dans une apparente contradiction, nos points de vue ne sont pas forcément si éloignés parce que je différentie clairement l’engagement du sectarisme.
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Céline Ertalif
19 juillet 2007 08:30
L’article de Renève de ce 18 juillet sur les MOAR est drôle, remarquablement écrit, épatant.
Tu as raison d’évoquer l’espoir à mettre dans l’éducation de tous. Parce que c’est un vrai sujet. Je trouve dramatique cette montée technocratique locale, elle balance entre le soutien à la construction démocratique et la construction d’un mur entre citoyens et pouvoir local. C’est la meilleure raison du doute exprimé en conclusion de mon article : si l’on est incapable de parler du rôle des cadres territoriaux qui ramène au réel, on laisse se construire le mur entre citoyens et pouvoir local.
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Internaute
19 juillet 2007 10:00
Sur le plan de l’efficacité il est dommage que les DGS soient révocables à volonté. Cela en fait des marionettes politiques qui suivent les aléas de la démogagie politicienne alors que certains ont des compétences techniques qui sont utiles en soi.
Le fond de l’article traduit quand-même deux traits alarmants chez l’auteur, peut être caractéristique chez les DGS qui se sentent sortis de la cuisse de Jupiter et indispensables. Le premier est la vision typique du peuple imbécile sous le vocable de Mme Michu. Il serait d’ailleurs plus juste de dire Mme Mohamed, beaucoup plus nombreuses dans l’annuaire que Mme Michu. Les DGS devraient faire preuve d’humilité. Ils sont malgré tout enfermés dans leur petit monde étanche et ne savent pas trop comment vivent les français ni qu’elles sont leurs aspirations.
Le deuxième est le syndrome du plan quinquennal. Le Haut Fonctionnaire se donne pour mission de voir loin et croit savoir exactement où il faudra planter un feu rouge dans 19 ans 5 mois et 3 semaines. Il a surtout la volonté d’encadrer la vie des gens dans le moindre détail. La remarque sur le vide rural est intéressante. Heureusement qu’il existe encore des vides ruraux, des vides juridiques, des zones de non droit, en un mot des espaces de liberté où le technocrate n’a pas pu encore sévir.
En ce qui concerne les infrastructure routières les DGS participent sans-doute au plan quiquenal de création artificiel des bouchons dans toute la France. Ce n’est pas un bien et montre clairement la limite de leur compétence. C’est aussi à eux que nous devons l’existence d’un seul type de pavillon répété à l’infini dans la région parisienne. Quand un DGS fixe la hauteur maximale du toît, interdit les caves et pose quelques autres paramètres il défigure d’un trait de crayon des régions entières de notre pays pour satisfaire sa manie de tout réglementer. Là encore, il aurait mieux valu laisser s’exprimer les désirs changeant et incompétents de Mme Michu quand elle construit sa maison.
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Céline Ertalif
19 juillet 2007 23:36
Je suis d’accord sur rien avec l’Internaute. Je me réjouis néanmoins qu’il se préoccupe autant du respect de Mme Mohamed que de Mme Michu.
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Philippe Aigrain
23 juillet 2007 08:37
Je partage votre analyse des rapports services-décideurs et des contraintes d’expression qui en résultent, notamment en période électorale. Mais je voudrais mentionner une autre dimension du rapport entre services et publics cette fois, qui à mon sens va modifier profondément la position des agents publics dans les années à venir. Je dirige une société qui est un opérateur de débat public citoyen sur des orientations de politiques (parfois nationales ou européennes, parfois locales ou territoriales). Dans ce contexte, nous faisons face à une difficulté importante des services à répondre de façon suffisallent libre à des interpellations formulées par les citoyens dans un débat, même les plus évidemment bien intentionnées (une question technique, une demande d’avis sur une suggestion).
Tout se passe comme si l’obligation de réserve (qui fait parfois l’objet d’interprétations bien abusives pour éviter de prendre position) et l’intelligence de réserve que vous décrivez dans votre article (qui sert à protéger un partage des rôles entre services et décideurs) s’étendaient abusivement en une incapacité à dialoguer avec les citoyens. Comment sortir de cette situation ? Je vous livre deux prises de position sur ce point :
- Une suggestion de Godefroy Beauvallet (http://perso.enst.fr/%7Ebeauvall/) de remplacer l’obligation de réserve par un « devoir de participation ». La formulation tient un peu de la boutade, mais l’idée est sérieuse.
- La décision du médiateur européen face au refus de la Commission européenne d’autoriser l’expression d’un agent (un chef d’unité). Le médiateur a estimé que seul les fonctionnaires dotés d’une capacité décisionnelle (directeurs généraux et directeurs) pouvaient être soumis à de telles limitations.En réunissant les deux, on pourrait encourager la participation des agents ayant des compétences spécialisées (jusqu’au niveau chefs de service) et conserver cette réserve intelligence qui contribue à la capacité de décision des élus que vous décrivez si bien.
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Edgar
5 août 2007 21:47
« Nos concitoyens sont très peu initiés aux questions de gestion publique » on peut en dire autant de certains élus, qui à part placer leurs copains aux postes importants ne savent rien faire d’autre ! Etant également dans la FPT (à un poste bien moins important que Céline, mais cela ne m’empêche pas de constater) j’en viens à me dire que sans certains élus aussi arrogants qu’incompétents tout irait mieux....
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nahiko
9 août 2007 09:31
Céline, d’accord avec vous pratiquement sur tout . Un thème que vous n’avez pas encore traité : c’est le fameux “ancrage local” qui sois-disant fait de bons politiques nationaux, “avec une connaissance du terrain”. Les media ont consacré cela en parlant de “fief”. Enfin, à la durée illimitée et au cumul des mandats, peut s’ajouter une transmission (démocratique) à la progéniture ou tout au moins à un successeur désigné.